從國際法看「公投制憲」與「統一法」

雖然有關制訂「統一法」的討論，在大陸知識界已經流傳了近兩年，但是台灣方面對此一議題的關切，還是在今年五月，溫家寶訪英觸及此一議題之後。「統一法」芻議之出現，按照其原始草擬者，武漢大學副教授余元洲的說法，主要是回應陳水扁「一邊一國」的主張，是一種法律上的反制。去年陳水扁針對落實「一邊一國」主張，提出「制憲公投」，並積極推行，引起大陸、美國更多的猜疑與負面反應。所以要討論擬議中的「統一法」與國際法有無扞格，當然也應討論「一邊一國」、「公投制憲」的主張是否合乎國際法。

一　國際法與國際社會對分離運動態度

「一邊一國」當然是一種「分離」主張，旨在把台灣從中國分離出去。對這種旨在切割一個獨立國家主權的分離主張或運動，國際法與國際社會究竟採取何種態度以對，是支持？還是不支持？

從國際法的角度來看，國際社會主要由國家組成，國家的主權獨立與領土完整一向是國際法的基本原則，尊重並維持既有的國際疆界與國際秩序一向是國際法所追求的目的。國家主權既不容侵犯，疆界穩定又是維持國際秩序的前提，如此，則旨在侵害國家主權，破壞國家疆界穩定，增添國際社會動盪情勢的分離運動，當然不會為國際法所支持。

根據1997年，詹姆斯‧克勞福德(James Crawford)教授對分離運動所做的研究，以及路濟烏斯‧懷德哈伯( Luzius Wildhaber) 教授(也是歐洲人權法院法官)對其研究之評析，兩人都認為，無論是國家或國際組織，如聯合國，除了在去殖民化的情況下，聲援殖民地以行使「自決權」的方式，向殖民國家爭取獨立外，對一國內部少數人民假借行使「自決權」的理由，片面進行的分離運動，一向都不支持。事實上，二十世紀中葉以來，分離運動有如世紀瘟疫，在全球各地流竄，對許多國家及地區和平都造成困擾。國際法既然旨在維持一個穩固的國際秩序，當然不能助長國際情勢動盪，支持分離運動。

另方面，國際法從來就視「分離運動」是一國內部的政治問題，既屬一國內政，根據國際法上「不干預他國內政」原則，國際社會不應干預。事實上，國際社會成員除極少數出於政治考量的例外，也絕少對任何分離運動表態支持的。因此，美國政府說「不支持台獨」，應該是符合國際法的正常作為。特立獨行的故法國總統戴高樂，公然在國際上支持加拿大魁北克以及奈及利亞比亞佛拉的分離運動，才會令人覺得驚世駭俗，有悖國際法的規定。

但從另一方面看，分離運動既是一國內部政治問題，國際法也無由過問，所以國際法雖不支持分離運動，也未明文禁止，同時國際法對相關國家以一切手段撲滅分離運動，也不否認其合法性。

概括而言，國際法對分離運動所持的立場就是「靜待塵埃落定，再做因應」。如果分離運動被合法政府以和平或武力的方式解決，一切都船過水無痕。如果分離運動成功，脫離原國家而獨立，國際社會其他成員再根據國際法，面對應否給予承認的問題。

二　魚目混珠：住民自決與公投制憲

就台獨份子而言，如果分離主張在國內法與國際法上都找不到依據，就難以號召支持，取得國際奧援。於是他們就把腦筋動到國際法上有關「自決權」的規定，主張經由「住民自決」、「公投制憲」來完成法理台獨，一舉解決國內憲法與國際法上的障礙。但這個如意算盤顯然打錯了。

就國內法的層次而言，依照中華民國憲法，中華民國的領土及於其固有疆域，若要更動，有一定的憲法程序要走。豈有透過體制外「公投制憲」的便宜手段，不經憲法程序，放棄大陸領土，大搞台獨分離運動的道理？

就國際法而言，迄今為止，國際法上的自決權都只適用於殖民地，雖然有人企圖作擴大解釋，以人權為由將其適用範圍擴及所有國家內之人民，但這種主張將大幅動搖既有國際秩序，茲事體大，現行國際法與國際社會都不接受。

為避免少數別有用心者，利用聯合國1960年通過之《給予殖民地及其人民獨立宣言》、1966年通過之《公民政治權利盟約》及《經濟社會文化權利盟約》等文件中用語，即「所有人民皆有自決權利」，所引起的解釋性與適用性的困擾，聯大因此在1970年特別通過2625號《友好關係宣言》之決議。該決議強調：在國際法中，一個獨立國家中的人民或群體，繫在尊重國家領土完整的基礎上，透過參與該國政治體系來行使其自決權。此一決議在1993年又獲重申。這個決議顯然釐清了上述混淆，並對三個相關問題提出解答。第一，它否決了一個獨立國家內部的部分人民可以藉口行使「自決權」來進行分離運動。第二，它認為一國內部人民只要有公平參與該國政治體系的機會，就可以行使其「自決權」了。第三，它也肯定了國家有維護領土完整的固有權利。

台灣既不是殖民地，其人民也不是沒有透過解決兩岸政治性對抗，參與全中國政治體系的平等機會，豈有假借「住民自決」、「公投制憲」等自決權的說法，推動台獨建國的權利？國際實踐顯示，即便透過公投，獲得該地多數人支持，片面宣稱獨立，國際社會也不會予以承認。要想塵埃落定，還是需要當事國的同意。

衡諸1945年以來的國際實踐，採取分離途徑獨立，而獲得國際社會承認為新國家的例子，不外乎下述幾種：一，經過獨立戰爭，取得獨立，母國被迫只得消極同意，如孟加拉脫離巴基斯坦。二，與母國取得協議，如前蘇聯及捷克內部的部分地區，透過與原中央政府之協議，形成新的國家。三，因整個國家崩解而形成的新國家，如前南聯崩解後出現的系列新國家。這三類實例，都是獲得母國同意，或母國已不存在的情況下出現。只有在這些情況下，新國家才能快速獲得國際社會成員承認，進入聯合國。其他片面宣佈獨立的情況，國際社會都不會承認。這不僅在處理分離運動時如此，即便是在去殖民化運動下，未獲母國同意，片面宣佈獨立，也難獲得國際社會承認，如羅德西亞片面宣稱脫離英國獨立，國際社會並不承認的例子便是。

因此，無論從國際法與國內法的層面來看，台獨分離運動都難找到合法依據。

三　制訂「統一法」，落實國家統一，違反國際法嗎？

根據國際法，國家有生存權，當然有捍衛其領土完整的固有權利。從實例來看，任何國家面對內部的分離運動，沒有不採取一切作為防止的。這些解決國內分離運動的作為，就性質來看，有政治的、法律的、以及強制性的。加拿大處理魁北克、法國處理科西嘉的分離運動，所採取的都是政治與法律手段，俄羅斯處理車城則是兼具武力手段。無論哪種手段，在國際法上都是被允許的，只是就人道與和平的觀點而言，國際社會自然比較鼓勵以和平手段解決。

從「葉九條」、「鄧六條」到「江八點」，中國大陸一直希望以和平的方式達成國家統一。其實追本溯源，兩岸對峙，原始是起於制度之爭，台灣並無分離之意。「和平統一、一國兩制」本來針對的就是解決制度之爭。但是從李登輝、陳水扁執政以後，制度之爭褪色，分離主張成為關鍵。對泛綠人士而言，他們追求的是「和平分離，兩國兩制」，並積極的尋求外交、政治、法律途徑以落實。

在「一邊一國」的目的，與「公投制憲」的手段都出鞘之後，大陸當然會思有以反制。擬議中的「統一法」，未來內容如何，目前尚難以得知。僅就我們所瞭解目前各方討論甚多，由余元洲所撰寫的這部《統一法》而言，其內容共分8章31條，包括總則、和平統一的條件和特惠待遇、促進統一的經濟貿易和貨幣金融措施、和平統一的兩種方案、非和平統一的條件、辦法及其他措施、獎勵政策等。

其中有關「非和平統一」的條件與辦法，規定在「台灣宣佈獨立或採取實質性步驟走向獨立、外國武裝干涉或侵佔台灣、台灣當局無限期拖延或阻撓和平統一」三種情況之一出現時，大陸可以依據本法規定，決定發動攻台的時間、地點和實施方案，毋須經全國人大另外授權；而對台的攻擊將不限於使用傳統火炮和常規武器，範圍亦不限於金門、馬祖。

為嚇阻台獨份子，草案中也規定，對一切旨在分裂中國或破壞、妨礙中國統一的行為予以「追懲」，上述罪行不管是否發生在中國領土，只要發生時其主體身份是大陸、台灣、香港、澳門的中國籍居民，國家將「記錄在案，長期追懲」，追懲時限為100年。

從這個草案內容比重看來，其中三分之二是有關和平解決的辦法，只有三分之一是武力解決的，基本上還是在盡一切努力，爭取和平解決台灣問題，不得已時才訴諸武力。

透過政策及國內立法解決分離運動，捍衛領土完整，維護國家統一，在國際法的層面來看絕對合法。上文提到加拿大與法國都透過在憲法上給予相關地區特殊優惠，以求化解分離運動。「和平統一、一國兩制」的政策動機亦復如此。但在懷柔示好政策都無效之後，祭出強制性手段化解分離運動，維持國家領土完整，亦為法所不禁。也因此，受到「統一法」立法威脅的台獨分離運動，或不樂見「統一法」出現而破壞了其在兩岸間遊走牟利的國際社會成員，除了表達反對或關心外，並不能指控「統一法」的制定違反國際法。◆