從主權的國際法看香港的「一國兩制」

今年七月一日，便是香港回歸祖國七週年，也就是說「一國兩制」在香港實施整整七個年頭了。事實上，從去年「七一」五十萬人上街大遊行的事件中，已充分表明「一國兩制」在香港的落實出現了嚴重的問題，由於特區政府和中央政府一直找不到問題的關鍵所在，一年過去了，問題非但沒有得到妥善的解決，中央政府及特區政府與香港主流民意的矛盾和衝突也沒有得到緩和，身為關心祖國命運和香港前途的海外華人，筆者認為有責任幫助中央和特區政府找出問題之所在，以便對症下藥，辯證施治。不然「一國兩制」在香港還會出現大亂子，對台灣問題的解決也將起到不良的示範作用。

一、中、港雙方出現觀念上的嚴重落差

從去年「七一」大遊行起，香港特區政府開始出現嚴重的管治危機，即使不能說「一國兩制」在香港落實失敗，但也不能不承認出現了嚴重的問題。然而，問題出在那裡呢？據筆者的觀察，主要出現在兩個方面：

(一) 中央對「主權」概念的理解與國際社會和香港主流（包括民主派）民意出現嚴重的落差。換言之，中央政府是用十五、六世紀「民族國家」形成初期的「主權」觀念統治和指揮特區政府管治香港，這種「主權」觀念本身就與鄧小平先生當年設計「一國兩制」時的「主權」觀念存在落差，與目前已進入二十一世紀法治社會的香港主流民意在觀念上更是格格不入，此其一也。

(二) 中央政府的價值觀念與香港主流社會的核心價值觀念（包括對自由、民主、法治、人權等普世價值的訴求）出現巨大的落差。這種價值觀念的落差是由「主權」觀念的落差引伸出來的。

由於中、港之間存在著以上兩項觀念上的落差，所以「一國兩制」在香港的落實便出現許多問題和爭執，加上香港少數極左派人士為謀自身利益（其實這些人對「一國兩制」毫無興趣，也從不研究）從中煽風點火，有意誤導中央，至使中央與港人的誤會（特別是與民主派的誤會）和落差越來越大。

二、北京決策層的「主權」觀念不符合「一國兩制」精神

根據筆者對近年來北京決策層發表的重要文件和講話（包括香港問題和台灣問題）的研究，發現他們對「主權」概念的理解遠遠落後於鄧小平生先及其所領導的決策層，基本上還停留在十五、六世紀，而鄧小平先生設計「一國兩制」，從「主權」的國際法來看已達到了二十世紀主流國際法學界的水平。近年來有大量的文件和領導人的講話顯示，中央政府似乎一直擔心國家的主權完整和獨立性會遭受侵蝕或破壞。或許是由於受十九世紀列強侵略的刺激，所以一直試圖用西方十五、六世紀「民族國家」形成時期的「主權」理論來維護中國的主權和領土完整。當然，這種「主權」觀念對於一個「民族國家」形成初期是適用的，即使運用於十九世紀列強環視下的中國也是無可厚非的。

這種「主權」觀念強調「國家主權」的不可分割性，確實也是維護「國家民族」不致遭受列強分割的基礎和柱石。但問題是，中國作為一個「民族國家」早已形成了好幾個世紀（最遲至十七世紀或清康熙年間）。特別是二戰後台灣、香港主權回歸中國，表明中國已經是一個主權完整獨立的國家。正因如此，鄧小平先生在上個世紀八十年代才敢於接受二十世紀國際法學界流行的「主權」觀念，大膽地設計「一國兩制」方案來處理台灣和香港問題。遺憾的是，時下的中央決策層由於對二十世紀主流國際法學界的「主權」觀念缺乏瞭解，因此也就不可能完全理解鄧小平設計「一國兩制」的深刻涵義。這也是為什麼台灣近年來之所以漸行漸遠，香港問題越搞越糟的原因。

三、「主權」觀念在二十世紀有了新的發展

十五、六世紀以來的傳統的「主權」觀念認為，主權是不可分割的，它是維護「國家民族」不致遭受列強分割和人為分裂的基礎。不過，到了二十世紀，特別是二戰後，隨著大量的殖民地紛紛獨立，大批新興的「民族國家」在形成，使傳統的主權觀念產生很大的變化。特別是「主權在民」的觀念己成為一種普世價值，為當今世界「一般民主國家」所普遍接受，以及新興的「民族國家」努力追求，至使主流國際法學界不得不對十五、六世紀的「主權」觀念作重新探討，據筆者的調查研究，二十世紀後半葉主流國際法學界的意見是傾向於「主權」既可分割，又不可分割，即「主權」的某些部份是不可分割的，但某些部分則是可以分割的。而部分「主權」的分割並不影響「國家主權」的完整性，具體論述如下：

所謂「主權」，是指一個國家獨立自主地處理對內對外事務的最高權力，它是國家的根本屬性，擁有「主權」才能構成國家，唯有國家才能擁有「主權」的實體，而這個實體的所有權歸永久生活在它之上的人民所有。人民在自己所有的土地上選出合法的政府代為管理，並且賦予它獨立自主地處理對內對外事務的權利，這種權利便叫「主權權利」。因此，任何一個合法的政府都有代表其所有效管治下的人民行使處理對內對外事務的權利，這種權利的行使，在一般民主國家往往是通過立法、行政、司法等程序來調整其行為，故這種政府代理人民行使權利的行為又叫做「主權權力」的運用，或者簡稱為行使「管轄權」。根據以上的分析，「主權」大致可分為四個層次或方面（部分）。

第一，國家主權。其特徵表現為「獨立自主權」，即對內自主，對外排除外國勢力的干涉，它是國家的根本屬性。因此，「獨立自主性」構成國家主權的最高層級，它是國家意志的反映，同時也是「主權」概念中不可分割的部分。

第二，領土主權。國家主權（作為國家意志的反映）的實體為領土主權（即領土所有權），而領土主權則歸永久生活在它之上的人民所有，它是「主權」概念中不可分割也是不可轉讓的部分。因此，維護「主權」歸根到底也就是維護領土主權的完整。

第三，主權權利。它是由「領土主權」派生出來的。所謂主權權利，實為領土主權所固有的權利，同時也是擁有「領土主權」的人民（即永久生活在該領土之上的人民）的固有權利，當人民組織政府時，便將這種權利交由政府代為行使。

第四，主權權力，由於人民在組織政府時往往把自己固有的（所謂「固有」也者，即與生俱來，而非後天賦予之謂，故法國思想家盧梭稱為「天賦人權」）權利交由政府代為行使。因此，人民有權選舉自己認為滿意，也即是合法的政府代為行使其固有之權利，因而有「管轄權」之產生。嚴格說來，政府的管轄權實由人民的「主權權利」所派生，人民的「主權權利」才是政府的管轄權或曰統治權的正當性的來源。不過，當政府以國家或全社會的名義行使管轄權之際，往往會運用立法、行政、司法等各種形式來調整行為（如通過立法制訂各項政策），正是在這種調整行為的過程中，由管轄權產生出一種「主權權力」，管轄權就是通過這種「主權權力」實施其管治權威的（即通常所說的「治權」之法理來源）。

就以上有關「主權」概念的四個層次（部分）來說，其中前兩個部分（即「國家主權」和「領土主權」）是不可分割的；但後兩個部分（即人民的「主權權利」及由此派生的政府的「主權權力」）則是可以分割和可以讓渡的，而「一國兩制」的設計本身就意味著「主權」的某些部分（即屬於「主權權利」和「主權權力」部分）是可以分割也即是可以下放的。

四、從「主權」的國際法看「一國兩制」的設計

「一國兩制」作為一個政治學概念，是由中共元老鄧小平於一九八二年一月正式提出來的，當時的說法是：「一個國家，兩種制度」，其涵義為：

一個國家根據自己憲法、法律的明文規定，在這個國家的部分地區實行不同於其他地區的政治、經濟和社會制度，但這些地區的政府是這個國家的地方行政單位或地方性政府，不能行使國家的主權。具體而言，實行與中央政府不同制度的地方政府，在內政上擁有獨立的立法、司法、行政、終審等權力；在對外關係上擁有經濟、文化領域的涉外事務權，但不能擁有外交、國防、宣戰、媾和等權力，也即只有外事權而無外交權。不過，在台灣，在不構成對大陸威脅的前題下，還可以有自己的軍隊，其擁有的自治權遠高於香港。

概括地說，「一國兩制」主要有兩項特徵。

（一）突出「一國兩制」的原則，強調國家主權的不可分割性和中華民族的統一性，以便有效貫徹中央到地方的垂直統一模式。

（二）中央政府居主權的地位，地方政府有治權而無主權，有外事權而無外交權，但中央政府不得不適當地干預地方政府的治權。

就上述兩項特徵而言，在香港實施「一國兩制」，只要不會導致「國家主權」（即獨立自主性）受損和維護國家的領土完整，即是尊重「一國」，也就是維護國家主權。在此大原則下，特區政府在施政上擁有獨立的立法、司法、行政和終審權，中央政府在特區政府沒有侵害國家主權的原則下，不得不適當地干預特區政府的管治權。

從「主權」的國際法來看，特區政府與中央政府分割的只屬「主權」概念的第四部分即「主權權力」部分。換言之，中央政府允許將「主權權力」即管轄權的部分下放給特區政府自行管理。這種管轄權的下放即「主權權利」的分割與「國家主權」原則並無矛盾和衝突。不過，必須指出的是，特區政府所擁有的這種管轄權，事實上是由特區人民所授予，或曰受特區人民委託而產生。其合法性來源於香港永久居民所固有的「主權權利」。質言之，「一國兩制」的可貴之處是在尊重香港人民的「主權權利」的原則下，允許香港特區政府獨立自主地行使其管轄權即「主權權力」。所謂尊重香港人的「主權權利」，即尊重香港人的意願，讓他們自願地將自己與生俱來所擁有的權利委託給特區政府行使。

然而在「一國兩制」落實的七年過程中，香港人（雖非全部但也為數不少）發現自己的權利所托非人，即不滿意代為自己行使權利的特區政府。因此有一人一票選特首，「還政於民」（即要求將自己委託給政府的權利收回之意），以及○七、○八年實行普選等訴求。按二十世紀「一般民主國家」（或社會）普遍流行的「主權」觀念，這些訴求都是合情合理合法的，同時與「一國兩制」精神也是不矛盾的，只要香港人在尊重「國家主權」（獨立自主性）和維護國家領土完整的前提下，行使自己固有的「主權權利」，要求收回委託給特區政府的權利（這種權利一經委託給政府便轉化為政府的「主權權力」即管轄權），它與「國家主權」原則並不矛盾，與「一國兩制」也不構成衝突。按二十世紀普遍流行的「主權在民」理論也完全解釋得通。

時下有些中央政府官員或極左派人士，對「主權」概念的理解仍然停留在十五、六世紀，對二十世紀普遍流行的「主權」觀念毫無認識，更談不上有所研究，當然也就不可能充分理解鄧小平先生設計「一國兩制」的深刻意涵。他們將香港人行使自己的固有權利的正當行為誤解為挑戰中央，甚至是分裂國家主權，等於搞「港獨」。這完全是對「一國兩制」及二十世紀「主權」概念缺乏正確的理解所至。換言之，他們所堅持的「主權」觀念與「一國兩制」所依據的「主權」觀念，原則上是相矛盾的；與此同時，由這種「主權」觀念所派生的價值觀念與香港主流社會的核心價值觀念也是相衝突的。這也是香港主權回歸七年來，社會問題越來越複雜，特區政府的施政陷入嚴重的管治危機的根本原因。◆