飲鴆止渴的政治無奈

一般而言，一國的政策都應該有其政策目標，以及它所要追求的價值；理論上，政策的規劃與執行應該以追求「最大多數人的最大利益」為目標。但是，由於現代化社會的利益關係網路錯綜複雜，決策權力結構的運作又常隨著個人極大化自我利益的本能產生扭曲而失衡，於是政策思維也隨之產生了權化、私化及惡質化的現象，進而導致政策成了個人利益、機關利益或集團利益的工具。所以，在民主的多元社會中，除了必須運用程式來制約權力的濫用之外，更需要透過人民政治意識的覺醒及力量做最後的制衡，以盡可能確保政策能夠反應「最大多數人的最大利益」，此將有賴於公民教育的落實及公民社會的形成。由此亦可知，西方的民主體制並非一蹴可及，若不謹慎，恐怕未蒙其利先受其害，這在當前的世界各國中可謂不乏其例；生活在台灣的人民，相信有更切身的感受。

在2000年的歡呼聲中，阿扁在人民要求改革的高度期盼下光榮地接掌了執政權；2004年阿扁又在人民的寬容與無奈中再度取得了執政的機會；然而，阿扁卻從「當全民總統」的理想中逐步退到當前只求能夠「安全下莊」的政治危境。自從2005年下半年TVBS電視台持續舉發一連串的弊案開始（包括高鐵案、高捷案、禿鷹案、地下水道工程案、二次金改案等等），到年底三合一選舉民進黨的大挫敗，阿扁面臨了其政治生涯中最大的危機。表面上，阿扁雖然繼續展現他的鬥爭毅力，但在其深層的思維中，卻隱含著個人極大的憂懼，唯恐2008年後遭致無情的清算或鬥爭；如果從民進黨政治權力運作的屬性來分析，屆時來自民進黨內部的摧殘可能還要比來自黨外的更嚴厲(權衡二害取其輕，吾人確有理由相信，阿扁寧可把2008年的執政權交給馬英九，而不樂於交給同黨的同志，尤其是新潮流主控下的執政團隊)。處在這樣的情境下，阿扁如不趕緊運用其剩餘權威扭轉或減緩當前已經孕育的政治風暴，再去思考什麼政治理想、政治道德或政治責任，顯然都已不切實際了。

然而，寰觀整個政治環境和發展歷程，要想轉移當前危機的政策議題，看來阿扁只能炒作內部的統獨爭議並同時帶動兩岸關係的激化，才有可能達到該項政治目標。所謂「語不驚人，死不休」，阿扁所提的政策如果不驚人，肯定無法帶動風潮，轉移弊案的焦點。因而，阿扁只好狠下心來一舉提出了三項政策議題：制定台灣新憲法、以台灣名義申請加入聯合國以及廢除「國統綱領」和「國統會」。平心而論，這三大議題幾乎已經是台灣社會生存的最大極限，其效應確實可以達到功能性的目標，但是整個台灣社會將必須承受相當大的震盪，而這個震盪可能也會調頭傷及阿扁本身，正所謂「飲鴆止渴」也。所幸，台灣社會經歷了這二十幾年政治經常變革的衝擊，人民對政治的認知度也逐漸成熟，任何政治人物想要為所欲為，恐已不可得矣!

關於「制修憲」及「以台灣名義加入聯合國」二大議題，對扁政府來說，根本無法操之在我。政治阻力及政策環境的制約性已經非常明顯，就算阿扁勉力啟動，也只能裝模作樣而已，根本無法取得朝野各界及台灣人民的相信和支持；至於說，這種作為可以安撫基本教義派，進而穩住他們的支持，這種說法應該不具說服性，顯然是自欺欺人，除非阿扁是真的糊塗了，才會有這種天真的打算。真正的重點是，阿扁當然知道他已經無法輕易「呼弄」台灣人民了，他真正的目的其實也不在於這些議題的表面意義；阿扁的主要目的是要激怒中共，牽動兩岸關係的緊張，轉而挑動台灣人民的神經。當台灣的安全都成問題時，誰還會去關注弊案呢？然而，阿扁顯然忽略了中共已非十年前的中共；在兩岸關係的互動上，自從1995-96年飛彈演習之後，又經歷了2000年及2004年總統大選的教訓與檢討，中共已逐漸摸到了阿扁的政策思維及行動脈絡，不太可能一再重複過去的錯誤。另外，更重要的是，中國在當前國際社會的地位已隨著世局的變化及國力的提升而大幅竄起，其發言權及影響力也不可同日而語；美國甚至在制定國際政治的遊戲規則上不得不重視中國的參與。當中共把兩岸關係納入到全球戰略架構下去思考時，阿扁的算盤這次顯然是算錯了。

當以上兩項議題都被「看破手腳」，根本無法發揮預設的功能時，唯一還能掌握在阿扁意志下的議題就是廢除「國統綱領」和「國統會」了。其實，對台灣內部而言，廢除「國統綱領」和「國統會」只是象徵性的意義，根本沒有什麼實質的作用，但是它卻可以向中共顯示「台灣可以否定統一的選項」、「台灣可以與中國『漸行漸遠』」，藉以激怒中共。另外，這項議題的執行，理論上可以在阿扁的職權範圍內加以完成。殊可惜，阿扁這樣的如意算盤恐怕又要算錯了。

其實，「國統綱領」與「國統會」本來就不是當前台灣體制下的「法定」規範和機構；它只不過是總統執政裁量權底下的政治宣示及諮詢機構，簡單的說，就是任務型的臨時機構（TaskForce），充其量的角色就有如「動勘條款」終止後、憲法增修條款通過前的「國安會」。從法理上來說，總統如果認為該機構對國家生存或發展具有重要性，固然可以通過立法程式，使其成為法律及執行該法律的法定機關，如「國安會」者是；同樣地，如果總統認為該機構已經完成了階段性任務，當然也可以「不動聲響地」終止其職能，或以新機構來取代相近的職能，有如過去行政院所成立的一些「跨部會小組」。事實上，阿扁執政下的「國統會」一直都是處於職能終止的准廢除狀態，何來再一次慎重宣告廢除、而且還把它列為國家重大政策呢？顯然，此地無銀三百兩，阿扁這一項作為的直接對像根本不是對內的，而是想要激起中共的抗議，然後運用「挪移大法」借力使力，再激化台灣內部的統獨對立，達到轉移焦點、安全下莊的目的。

阿扁沒有把眼光放到世局的發展，以及那種「頭過身就過」的現實個性，使得他對「國統綱領」和「國統會」的議題炒作，無意中已經破壞了美中台三方對穩定台海情勢的默契，甚至可以說破壞了中美之間的不成文條約；然而，阿扁卻渾然不知。這種情況就好像台灣政府與國際某些國家達成默契，同意禁止核武的研發，但還未通過國內立法之前，突然宣佈該議案違反國內民意，準備廢除。你說國際社會該有什麼反應呢？

2000年阿扁的就職演說中鄭重宣告了「四不一沒有」，這當中就包括了不廢除「國統綱領」和「國統會」的承諾。其實，「國統綱領」和「國統會」是國民黨執政時期的產物，又不具有法律地位，理論上，新執政的民進黨並沒有必須概括承受的義務；然而，由於當時的阿扁意氣風發，執意要當「全民總統」，「國統綱領」和「國統會」剛好可以幫他擴大支持群及政治板塊，而且對他的執政又無傷，何樂而不為呢？當時美國的亞太政策正走在對中國疑慮的路口上，因此也不會在意這一個議題，當然阿扁並不會感覺它有什麼重要性。

到了2004年，整個世局產生了重大的變化，尤其美國在同時面對中南美洲的海地問題、投身伊拉克戰爭的問題、北韓的核武問題、以及即將爆發的伊朗核武問題，如果還要加上台海問題，進而牽扯出美中的直接衝突，一旦陷入這樣多面向的作戰，不多久，美國的全球性霸權必將殞落。而衡量全局，美國當然能夠很清楚地分析到，整個關鍵點就在中國；只要安撫了中國，穩住了台海局面，維持現況，就有可能在國際政治上將中國納入共議的遊戲規則，其他問題才有可能逐步得到緩和或解決。反過來說，如果台海問題失控，中美衝突浮出國際社會，其他問題將趁機竄起，必會引爆全球性危機。任何人處於這種形勢下，都會知道該如何決策，何況處心積慮要維護霸權利益的美國。

阿扁政府只考慮到台美之間的互動關係與結構，認為只要高舉民主的價值和軍購的利益，就可以說服美國在兩岸關係的政策上向台灣傾斜，顯然太缺乏世界觀，導致天真過頭了。不久前，當阿扁率領著副總統、行政院正副長及外交部長在外交部舉辦的新春酒會上，向所有駐台的外交使節發表演說，重申該三大議題之後，幾乎所有的大使和代表，個個憂心忡忡，趕著向本國提出相關的政情報告，儼然台海衝突即將爆發，甚至預先準備必要時的撤離計畫。其實，這些外交使節與早期的中共當局有相同的邏輯，因為太不瞭解阿扁及台灣真正的政情，而產生了錯誤的判斷；其實根本沒有那麼嚴重，主要是因為中共與美國已經有某種程度瞭解了阿扁政府的執政邏輯。

另外，阿扁還犯了一個錯誤，就是忽視了美國在對外政策上一直沿用著馬基維裡的政治思維：打不贏則入伙。由此延伸出來的關係特質無形中變成了「美國是最好的敵人，最差的朋友」：如果你堪為美國的敵人，又能證明實力夠強（不夠強美國根本不屑於把你當成敵人)，將來一定可以成為美國的「益敵」或盟邦，受到美國的尊重和幫助，如英國、德國、日本、中國、俄國等。至於弱國的「盟友」，美國基於其國家利益，一旦有必要犧牲，美國也會斷然犧牲，如福克蘭群島事件、古巴的豬玀灣事件、南越政權的淪亡等，而美國本身並不會認為那是背離盟友，而是由於對方太軟弱，扶不起；至於美國對弱國盟友的支持，概都是為了維護其世界霸權的信譽（credit)和利益，而不得不為的措施。

根據以上的分析，吾人可以理解，維持兩岸的現況是當前世局下美國的最大利益。再從中國的立場來看，中國的國家發展及經濟建設的進程也剛好處於重要的關鍵時機：市場經濟的運行正要開發潛能、十加一區域經濟剛完成簽署、上海六國會議組織逐漸成型、北韓核武會談正讓中國顯現出國際政治力、與歐盟的合作關係正處於良好的狀態、2008年即將主辦奧運、2010年世博會將於上海舉行…等等，基於國家整體利益的考量，對於台灣問題而言，只要不發生獨立的問題，根本不是最迫切的要務，也沒有必要透過軍事的手段來解決。所以，維持台海兩岸的現況顯然最符合中美雙方最大的利益；這當中所謂的現況包括了中共的不武（美國利益下的現況)以及台灣的不獨（中國利益下的現況)。其實，這些邏輯和認知，中美雙方肯定已做過多次的會商，而達成了共識原則：台灣不獨、中國不武。

接下來就應該是具體落實的問題了。怎麼樣才能確保中國不武呢？以及怎麼樣才能確保台灣不獨呢？現實來看，美國的「台灣關係法」長久以來已實質扮演了嚇阻中國隨意動武的作用。那麼，中國又如何確保台灣不獨呢？除了美國一再重申「堅持一個中國政策、不支持台獨」之外，中國當然會主張她也必須有相對的法律文件與「台灣關係法」來對應，才能確保台灣的不獨；這就是中共執意通過「反分裂法」的原委，也是美國每談到「堅持一個中國政策、不支持台獨」的同時，必然會再附帶聲明美國也會依照「台灣關係法」來作為。所以說，我個人一向深信「反分裂法」是美中雙方在檯面下共識的產物，是美中唱雙簧來「呼弄」台灣的戲碼。其次，如果站在中國的立場來想，「反分裂法」對上「台灣關係法」仍然有讓人覺得不夠對等的感覺，一來是美中雙方對台灣的實質影響力不對等，尤其在阿扁執政的情況，二來，說了半天，當事者（台灣)根本沒有在這個過程中表態，中國難免會有疑慮。於是乎，阿扁的「四不一沒有」就成了美中雙方共同認知的「當事者立場及態度」。換句話說，阿扁的「四不一沒有」剛好添補了「台灣關係法」與「反分裂法」之間的空隙，亦即扮演著兩者間平衡的角色，其重要性不容忽視；一旦變卦，台海的穩定情勢立即發生動搖，進而會牽動世局，美中兩國豈會坐視不管？阿扁瞻前不顧後的政策思維，缺乏全面性的評估，只顧止渴，力圖擺脫弊案的陰影，卻不惜吞下鴆酒，這種政治無奈對阿扁來說可能是「人在江湖，身不由己」，但台灣人民又何辜呢？◆