民進黨的「第二共和憲法」與未來兩岸關係評估

鄭海麟
(香港中文大學亞太研究所)


一、引言

據台灣《聯合報》消息,三月十八日由台灣前陸委會副主委、台大國家發展研究所教授陳明通領銜主筆的《中華民國第二共和憲法》草案向傳媒公開。「第二共和憲法」(以下簡稱新憲)除保留現行憲法的總綱,其餘章節條文和增修條文都停止適用;「新憲」最重要的部分是規定政府體制將采內閣制,總統虛位化,改為間接選舉;監察權回歸國會,將以往的「五權憲法」改為「三權分立」;國會席次為兩百席,成為最高權力機關。

「新憲」公開的前一天,陳水扁於十七日上午參加「憲法變遷與憲政改造」國際學術研討會開幕儀式,並應邀致詞。針對催生「新憲」一事,陳水扁辯稱,不是邁向「法理台獨」,而是經過改造,確定台灣民主成果。陳水扁還稱,台灣需要一部「合時、合身、合用」的「新憲法」,這是台灣邁向真正自由、民主,完整而正常的「國家」時,必須積極奮鬥的目標,也是台灣人民不能夠被限制與剝奪的基本人權。催生「新憲」也不是像大陸所宣稱的是所謂的「邁向法理台獨」,而是要透過「憲政改造」的工程來確認過去二、三十年台灣人民奮鬥而來的民主成果。

以上陳水扁有關催生「新憲」的辯解,意示著「第二共和憲法」出台具有非同尋常的意涵和非同一般的背景。據悉,美國和中國都非常關注該「新憲」草案,因它關係到二○○八年的台灣大選和未來兩岸關係的走向,值得作深入的分析和評估。

二、「第二共和憲法」的主要內容

根據陳明通在三月十八日由台灣智庫、中華亞太菁英交流協會共同舉辦的《審議式民主──中華民國第二共和憲法草案》研討會上的說明,該「新憲」的主要內容有如下幾方面:

(1)一九一二年肇建的中華民國「第一共和」的憲法總綱,包括中華民國國號、國旗、國有疆域都不變更,其餘部分則根據台灣目前現實需要制訂「第二共和憲法」,並以「前言」方式作為台灣與中華民國之間的憲法連結。

(2)「第二共和憲法」規定,國家管轄領域僅及於台澎金馬與其附屬島嶼,以及符合國際法規定之領空、領海與鄰接水域。

(3)中華民國創立於一九一二年,但一九二一年七月蒙古人民共和國獨立,一九四九年十月中華人民共和國成立,其後並為國際社會所普遍承認,中央政府因此播遷來台。基於此,中華民國與中華人民共和國建立任何形式政治關係,須經對等、和平協商後,交付公民投票。

(4)在台灣海峽兩岸終局政治安排未協商完成前,特制定中華民國「第二共和憲法」(簡稱「台灣憲法」),適用於國家現行管轄領域範圍,原憲法相關章節條文及增修條文,停止使用。

(5)「第二共和憲法」規定,政府制度采內閣制設計,最高行政機關改稱國務院,設總理一人,由國會議員出任;國務院總理由總統提名,經國會全體議員二分之一以上同意任命。

(6)總統虛級化,不再涉入政治實權,改為間接選舉。府設「總統推薦委員會」提名人選,經全體國會議員二分之一以上同意當選;總統任期六年,連選得連任一次。

(7)「第二共和憲法」采三權分立,監察權回歸國會,內閣制設計使國會工作負荷增加,國會席次增加兩百席。國會議員任期四年,連選得連任。國會有調查權,經全體議員三分之二以上提議,即應設置由國會議員組成的特別調查委員會。

三、對未來兩岸關係的影響

從陳水扁於十七日出席學術研討會透露推出「新憲」的信息來看,該部憲草顯然經過長時間的斟酌和多方面權衡,可以說是陳水扁上台七年來向「法理台獨」邁出的最大的一步。以往的「四不一沒有」或「四要一沒有」等等,都只是口頭上嚷嚷的一種口號,並沒有什麼實質性的內容。而「新憲」草案則不同,它不但具有實質性的內容,且兼有如下幾方面特點。

(1)「新憲」將「國家主權」與政府的「管轄權」,(即「主權權利」作出分割,即象徵「國家主權」的國號、國旗及固有彊域(「領土主權」)不變,但政府的「管轄權」則限於台澎金馬,以便將「第二共和憲法」與「第一共和憲法」(一九一二年)相連接,說穿了是要避免適合大陸有關「台獨」一定義(即變更國號和領土彊域)。

(2)「新憲」規範下的中華民國與對岸的中華人民共和國為兩個互不隸屬的國家,兩者建立任何形式的政治關係,須經對等、和平協商後,交公民投票決定,並以此為準則來務實地處理未來的兩岸關係。「新憲」明確表述傳統中華民國已一分為三(一九二一年分割出蒙古人民共和國,一九四九年分割出中華人民共和國及播遷來台的中華民國)。

(3)改總統制為內閣制,一方面是為了避免以往總統權勢過重而造成的專權現象;另方面是為了避免總統選舉而造成的藍錄對決,族群分裂,資源內耗,政府空轉。總統虛級化即不再涉入政治實權,由直接全民普選改為間接差額選舉,使今後的總統選舉變得毫無意義。

(4)內閣總理和總統都必須經由立法院(國會)議員「三分之二」同意任命,立法院事實上成為最高權力機關和權利委託機關(人民的權利信託機關和政府的權力來源機關),一切權力出自國會,一切權利入歸國會,立法院作為政治主戰場的地位今後將更加突顯。

以上幾個特點表明,「新憲」試圖在不挑戰「一中」架構的原則下實現「法理台獨」,也即是避其名而行其實。「新憲」表面上是將台灣與中華民國做有力的連接,但實際上是將台灣與中國「傳統的中華民國」作實質上的割裂,即領土主權與主權權力(政府管轄權)作出區隔,並且廢棄除「國號、國旗、固有彊域」之外的所有「第一共和憲法」的條文和增修條文。「新憲」之所以不改「舊憲」的「國號、國旗、固有彊域」條文,如前所述是為了避免適合「台獨」定義及帶來災難性後果,同時也是為了避免引起北京的過激反應,對美國方面也存留了解釋的餘地。

據知情人士透露,由於「新憲」意在突顯立法院的地位,淡化總統選舉,估計今年底台灣立委選舉前,民進黨政府將會提前推出「新憲」。目前,「新憲」的制訂班底正在遊說藍綠立委,徵詢各界人士意見,如年底「闖關」成功,獲過半立委同意,明年總統選舉的選戰將可提前結束,預計明年總統選舉的焦點將會轉為「公投新憲」上場。「新憲」推出公投後,台灣政壇將不再出現大規模的總統選戰,政府的目標只是將人民的興趣吸引致憲政改革議題的討論,而不再熱衷於選舉文化。據此,以往的藍綠對決,族群撕裂,政黨惡鬥可獲緩和。

「新憲」的主筆陳明通也表示,台灣藍綠惡鬥,壁壘分明,修憲常常欠缺客觀討論空間。但這一套憲法草案顧慮到各方期望,以中華民國出發並保留中華民國之名,同時將兩岸未來交付人民公投,符合大家期望,同時亦為協商兩岸終局政治安排提供憲法授權,將來執政者可據以跟中共談判,不致被批評「賣台」。

據瞭解,「第二共和憲法」草案主要執筆人除陳明通外,還有台北大學法學系教授陳慈陽、中央大學法律與政府研究所副教授陳英鈐等人。草案已交給民進黨四大天王看過,已確定獲得一些人的支持。目前,台北當局也透過管道與美國進行溝通。至於「新憲」對未來兩岸關係究竟能產生多大影響,端看年底立法院「闖關」能否通過。◆