經濟全球化下兩岸經貿關係的戰略選擇

自1978年年底中國大陸推行經濟改革和對外開放政策，以及1980年代後期台灣逐步放寬對大陸的經貿政策以來，兩岸經貿關係呈現快速的發展，兩岸經濟已存在著某種程度相互依存的關係。這30年的經貿關係發展歷程中，在兩岸政治緊張關係仍未能大幅緩和之際，兩岸經貿互動自然會受到政治因素的干擾，以致阻礙兩岸經貿關係的正常發展。然而，在進入2008年，各種內外在政經形勢的轉變，將兩岸關係推向一個嶄新的階段，開啟了歷史上前所未有的新時代，引來舉世的關注。「和平發展」成為兩岸關係的主軸，帶來良好的氛圍，而兩岸兩會恢復正常化協商機制，兩次江陳會簽訂六項協議，並於12月15日基本實現兩岸「三通」。這些內外在政經形勢的重大轉變，將對未來兩岸經貿關係帶來既深且廣的影響和衝擊。

壹、對大陸經貿政策的階段性演變

有關兩岸經貿關係發展階段，有不同的劃分，但是，一般將其分為：第一階段（1987年以前）為全面禁止時期；第二階段（1987年至1992年9月）為間接貿易交流時期；第三階段（1992年9月至1996年8月）為法制化時期；第四階段（1996年8月至2008年11月）為經貿交流迅速發展時期；第五階段（2008年12月以後）為兩岸實現「三通」時期。每一階段均受到諸多內外在政經因素的影響和衝擊，並各有其特點。

1987年以前，兩岸關係處於敵對狀態，台灣尚處於戒嚴時期，對大陸地區採取「不接觸、不談判、不妥協」的三不政策，兩岸的經貿交流因政治的對峙幾乎全遭禁止。

1987至1992年間，由於1987年台灣開放大陸探親，加上1986年新台幣開始對美元大幅升值，使原已面臨台灣生產成本上升的傳統產業遭逢競爭的壓力，選擇以產業升級，或藉政府的解嚴措施與開放探親政策，將生產基地轉移到中國大陸，台商大舉到大陸投資，推動了兩岸經貿關係發展。不過，此階段由於政府開放廠商以間接方式經由第三地對大陸地區進行投資，因此，此一階段屬於間接經貿交流的時期。

1992年9月，台灣頒布實施《兩岸人民關係條例》，也是將兩岸經貿交流法治化的開始，為兩岸人民往來及衍生的相關問題立下處理的法源。由於此一時期台灣方面開始推動以經貿為主軸的大陸政策，再加上鄧小平南巡後，加速中國大陸改革開放進程，也因而掀起一股台商赴大陸的熱潮，不僅為傳統勞動密集產業提供發展的空間，電子資訊產業也開始赴大陸投資，但也引發台灣方面開始對大陸市場依賴日益加深及資金大幅流向大陸的疑慮。1994年間，台灣提出「南向政策」，即基於規避投資風險的考量。

1996至2008年，兩岸經貿關係焦點似集中在台灣的大陸經貿政策，由「戒急用忍」（1996年）演變為「積極開放、有效管理」（2001年），以至「積極管理、有效開放」（2006年），但在這些政策之外，內外經濟環境更促使台商經營策略和產業佈局的調整，並使兩岸經貿關係出現明顯變化。這些影響因素主要為：

1.1997年亞洲金融風暴的發生，人民幣匯率的穩定，推動中國大陸經濟的快速和穩定成長。

2.經濟全球化的發展趨勢，中國大陸（2001年12月11日）和台灣（2002年1月1日）先後成為世界貿易組織（WTO）的會員，為兩岸經貿關係發展提供具規範性的穩定環境和架構。

3.2002年中國大陸與東協簽署「中國—東協全面經濟合作架構協定」，雙方擬定於2010年前建立自由貿易區，為亞太區域經濟整合邁進新的里程。

4.2003年6月，大陸與香港簽署《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)，自2004年1月1日起實施貨物貿易自由化，逐步對原產於香港產品給予零關稅，並自2006年起加速開放香港服務業進入大陸市場，為兩岸經濟合作提供另一可思考的模式。

5.中國大陸加入WTO過渡期即將屆滿，服務領域的進一步開放，受到投資者密切關注。

貳、兩岸產業分工形勢的轉變

在諸多內外在政經因素影響下，由於市場經濟的驅動，兩岸經貿關係不僅快速發展，而兩岸產業分工亦出現明顯變化，主要反映於台商在中國大陸投資情勢的轉變。

1.產業結構由勞力密集轉向資本與技術密集。

1996年之前，台商赴大陸投資以勞力密集型下游加工業、產品技術層次不高的行業為主，但是近年來，台商投資的前五大投資產業為電子及電器製造業、基本金屬及金屬製品製造業、化學品製造業、精密器械製造業、塑膠品製造業。此外，隨著「十一五規劃」（2006～2010年）將經濟發展的主要目標，置於擴大內需和刺激消費，服務業領域將為台商投資帶來鉅大的空間。

2.投資地區將由沿海北移，並轉向二、三線城市。

過去台商在大陸投資多以廣東、福建兩省和上海等交通方便以及開放程度比較高的地區為主，而主要投資的城市則由深圳、汕頭、廈門，向上海、蘇州、天津轉移，隨著大陸方面強調環渤海地區經濟發展，天津濱海新區將是台商投資關注的地點。此外，由於大陸方面為協調區域經濟發展，著重各地「城市群」的建設與發展。因此，各地二、三線城市，特別是沿海港口城市群，將成為台商投資的新選擇。

3.產業分工由水平分工逐步轉向垂直分工。

近年來，在全球化的世界潮流下，台商赴大陸投資的動機將逐漸發展成以開發大陸國內市場為主，兩岸產業分工模式也漸漸轉以台灣負責研發、行銷、及財務，大陸負責生產製造的垂直分工與整合結構。

4.當地化已成為台商在大陸經營管理的必然趨勢。

過去台資企業在大陸的投資，不僅由台灣供應原料和零組件，幹部亦由母公司派遣，惟近年來原料、零組件由當地供應以及資金由當地取得的比例增加，經營管理幹部由當地幹部取代台籍幹部已是一種趨勢。

事實上，伴隨著中國大陸經濟的快速成長，大陸投資環境的轉變，大陸本土企業的興起，兩岸產業分工的格局也出現明顯變化，因此，大陸台商面臨競爭的壓力，併力圖改變產業佈局。根據全國工業總會的調查，2006年台商在大陸內銷市場銷售所感受的競爭壓力程度，有18.5％認為競爭壓力很大，45％認為競爭壓力大，感覺競爭壓力不大者占32.6％，其中尤以服飾品製造業、紡織業、基本金屬及礦產物品製品製造、木竹紙皮石化製造業等更面臨嚴重的競爭壓力。

由於面臨日益沈重的競爭壓力，因此台商赴大陸投資動機出現明顯變化。根據經濟部統計處的調查，近年來利用大陸當地價廉充沛勞動力、土地取得容易、原料供應方便、價格便宜，以及當地政府獎勵外人投資等已非吸引台商赴中國大陸投資的主要動機，而大陸當地市場發展潛力大，配合國外客戶要求，隨台灣客戶赴大陸投資、提升外銷競爭力已逐漸成為台商在大陸投資主要動機。這充分反映出中國大陸近年來對外開放格局的不斷擴大，使台商進行全球佈局，以及大陸近年希望能藉內需市場來帶動經濟成長的政策方向，逐漸成為吸引包括台商在內的外商在中國大陸投資的主要動源。

參、政府政策管制vs.市場經濟驅動

1996年8月，李登輝提出必須檢討以大陸為腹地來建設亞太營運中心的論點，同年10月21日在「國統會」提出大陸政策要「戒急用忍」的具體政策，並要求兩岸經貿往來應考慮政治風險；兩岸三通要依安全、互惠原則協商解決；企業赴大陸投資應合理規範，以及西進暫緩，推動南向，台灣優先的政策主張，這標誌著台灣對大陸經貿政策的大調整。在「戒急用忍」下，放緩兩岸經貿交流步伐，許多交流項目被擱置或取消；另一方面，嚴格管制和審查大企業赴大陸投資。此後，雖然在陳水扁任期內，於2001年8月召開「經發會」作成以「積極開放、有效管理」政策，作為台灣對大陸經貿政策的共識。2006年更以「積極管理，有效開放」取代。但是，如何規範與加強管制兩岸經貿交流，一直是台灣擬定對大陸經貿政策列入思考的重要課題。

由於兩岸政治緊張關係未能大幅緩和，政府基於安全考量，對與大陸的經貿交往有所管制。此種思維在所難免，但由於兩岸經貿關係常被賦予濃厚的政治解讀，使對大陸經貿管制政策無限上綱，以致違反國際分工的市場規律，影響台灣長期經濟發展。

以對中國大陸貿易為例，經濟部所列出的管制進口必須符合「不危害國家安全及對相關產業無重大不良影響」、「因國內無產制、特殊需要或少量輸入大陸地區物品」的原則；投資方面，經濟部投審會對台商赴大陸投資設有審查機制。累計投資金額上限，個人及中小企業為新台幣8,000萬元，實收資本額逾新台幣8,000萬元之企業，一般以淨值40%為投資上限。

儘管台灣方面在掌控和審核台商赴大陸投資作了這些管制措施，但是由於台灣是相對開放的社會，資金流動相對容易，再加上諸多管制項目並不具體，缺乏客觀的標準，以致引發如八吋晶圓廠赴大陸投資的爭議等。再加上，近年來經濟全球化的壓力及大陸投資環境的改善，均使台商赴大陸投資成為一種趨勢。

近年來由於大陸經貿政策的調整，對外商和台商的投資經營造成相當衝擊。除長期以來勞動工資、土地成本上漲之外，自2005年7月21日人民幣匯率形成機制改革以來，迄2008年6月人民幣兌美元匯率升值21%，使大陸中小企業和以傳統產業為主的台資企業面臨經營困境，而思將資金移向大陸內地或東南亞國家，使兩岸產業分工面臨調整的關鍵時刻。此外，大陸加工貿易法規和出口退稅政策的調整，企業所得稅法和勞動合同法的施行，以及吸引外商投資政策的轉變，都構成近來台商在大陸投資的重要影響因素。

肆、未來兩岸經貿互動和合作模式展望

經濟全球化已是當今世界經濟的潮流，面對經濟全球化所帶來的衝擊，各國紛紛採取措施加以因應，致力於經濟結構的調整，健全經濟體制，積極面對開放市場的壓力；另一方面，透過各種不同的方式推動區域經濟整合，進行廣泛的經濟合作，以期提升經濟競爭力，以致形成各類型區域經濟合作組織和自由貿易區的發展，改變了國際產業分工的格局，對東亞地區的經濟發展造成嚴重的衝擊。

自1960年代世界經濟格局發生急遽變化以來，東亞地區經濟便突顯出其重要性，而東亞經濟發展模式(East Asian Development Model, EADM)更成為國際社會討論的熱門議題。東亞經濟發展模式基本上是在國際產業分工格局變動中，轉變以歐美為核心的世界經濟體系的制度創新，而「出口導向」則最直接反映了東亞經濟體的經濟發展策略和創新路徑。

從經濟層面來看，東亞經濟發展模式基本上是充分利用國際經濟環境的變化，明確本身的國際分工格局和產業定位，並藉出口導向經濟帶動經濟成長，而美國則是東亞國家的最重要貿易夥伴。另一方面，除了美日與東亞國家的國際分工之外，東亞國家內部的產業分工，構成了東亞經濟的「雁行」發展模式。由於東亞各國經濟發展層次的差異，從東北亞比較發達的工業國到東南亞收入較低的國家，按照各國的經濟實力和技術水平在「雁行」模式中確定自身的定位。透過此種分層次的技術轉移，使各國都能獲得提升技術層次和優化產業結構的利益。

1980年代中國大陸經濟的崛起，改變了東亞經濟格局，呈現了以日本為首，中國大陸於後的「雙火車頭」發展模式，締造了東亞經濟的傲人成就。但是自1990年代以來，尤其是1997年亞洲金融危機之後，日本經濟的持續低迷，中國大陸經濟的快速成長，更使中國大陸經濟成為亞洲乃至於世界經濟不容忽視的主要推動力量。與此同時，東亞地區為因應經濟全球化的壓力和挑戰，亦積極推動區域經濟整合，並逐漸形成以中國大陸為核心的區域主義，其中最引人注目的便是「東南亞國協－中、日、韓」自由貿易區(10+3)、「東南亞國協－中國」自由貿易區(10+1)，以及「中國大陸－香港」更緊密經貿關係的安排(CEPA)。

經濟全球化的發展趨勢推動了東亞區域經濟的整合，以出口導向為主要發展策略，並積極致力於國際化、自由化的台灣經濟，自然會增強與中國大陸間的經貿關係和產業分工，以致構成目前兩岸間緊密的經貿依存關係。然而，過去由於兩岸政治緊張關係未能大幅緩和，以致台灣無法參加以中國大陸為核心的自由貿易區，因而在經濟層面有被邊緣化的疑慮。

由於兩岸政治關係的特殊性，雖然政治緊張關係已有相當的緩和，因此如何兩岸建立經濟合作機制，加強兩岸經貿的互動合作關係，以增進彼此間的互信，並由經濟統合逐步建立政治互信，以維繫兩岸的和平發展，已成為熱門討論的議題。2008年12月20～21日於上海舉行的「第四屆兩岸經貿文化論壇」，便針對構建兩岸經濟交流制度安排，兩岸雙向投資權益保障，拓展兩岸金融及服務業合作等議題進行討論，尤其重要的是，兩岸如何應對當前國際金融危機更是討論的熱門議題，並獲致相當的共識。中國大陸方面並宣佈對台十項最新政策措施，其中，中國工商銀行、中國銀行將在今後2～3年內，各自為大陸台資企業，包括中小企業提供500億元人民幣的融資。

兩岸政治緊張關係的大幅緩和，「三通」的實現，基本上排除了制約兩岸經濟關係正常化的政治因素，回歸市場經濟的運行，而國際金融危機，則為兩岸經貿互動和合作關係帶來了新環境和新機遇。但是依目前兩岸關係的發展現況而論，兩岸簽訂任何經濟整合的協議，基本上仍將是中長期的目標，短期間內，兩岸經貿互動關係將存在如下的模式：

第一、兩岸兩會恢復正常化協商機制之後，已建立「經常性」、「議題性」、「准官方化」的互動機制。此一協商機制將針對兩岸共同關切的議題進行事務性的協商，並將成為近期間兩岸互動的主要機制。

第二、世界貿易組織(WTO)和亞太經濟合作組織(APEC)雖是兩岸得藉以接觸和互動的平台，惟因政治因素的制約，難以獲得具體的成果，但是兩岸間較不涉政治敏感性的經貿交流，諸如兩岸金融合作關係、農產品貿易、技術標準化等，將會有具體進展，而長期以來兩岸事務性協商所建立的「澳門包機協商模式」，亦即「官方授權，民間名議，官員主談，各自落實」的方式，仍將是兩岸協商的模式，惟將增添更多官方色彩。

第三、華爾街金融危機引發世界性的經濟重整，對世界整體而言，由於經貿間的相互依存關係，任何經濟和金融危機的發生，任何國家都難以置身於外。因此金融風暴發生以來，世界各國齊心協力，共度難關的情況獲得良好的啟示。在此一背景下，勢將增強中國大陸在區域經濟的角色。最近，中國大陸、日本、韓國召開經濟與金融合作會議，簽署《國際金融和經濟問題聯合聲明》，加強彼此間的合作。與此同時，初步的訊息顯示，中國大陸亦可能以香港為試點，推行人民幣貿易結算，使人民幣逐漸國際化，並可能成為區域貨幣。明言之，以中國大陸為核心的區域經濟整合已在亞太地區逐漸形成，這是台灣方面必須正視的問題，也將成為推動兩岸經貿互動的重要力量。◆