兩岸海運直航回顧與展望

兩岸兩會於今(2008)年11月4日簽署內含14項協議與一份附件之《海峽兩岸海運協議》，使得兩岸海運、航運界期盼已久的直航，終於透過第二次江陳會談獲得實現。

兩岸互動上理應「先海而空」討論之海運直航議題，事實上一直備受關注，尤其兩岸海運、航運界人士經常舉行會議商談對策，卻因此一議題本質上存有相當爭議，互有歧見，竟讓包機直航專美於前。然而海運直航有其必要性與急迫性，故列入本次會談五大議題之一。

今日為協議成果喝采之此際，殊值回顧兩岸交流以來在海運直航之政策推動與爭議問題，明瞭本次協議之重要突破，並展望客運(客輪與郵輪)直航之前景。

一、海運直航政策推動

台灣政府在國家統一綱領規範之下，處理海運直航的態度可謂從拒絕到有條件開放，作法則從消極到積極務實。基於國家主權獨立原則，自李登輝總統主政初期在政策上發表「兩岸直航說帖」，後期開放「境外航運中心」（大陸方面稱為「試點直航」），開啟兩岸良性互動，亦促進海運大幅度發展，為兩岸通航政策的轉捩點；陳水扁總統執政之初，開放人、貨、船，得於金馬與福建港口直接通航，即所謂「小三通」。繼而主張「兩岸直航三階段」，公佈第一階段之「兩岸海運貨物便捷化」措施，擴大「境外航運中心」範圍，實施港口從高雄港擴大至台中港及基隆港，並可與大陸各開放港口間直航；馬英九總統主政後，在兩岸開放前提下， 陸續實施「小三通人員往來正常化實施方案」(擴大小三通方案)，全面放寬台灣地區人民不限身份，都可持入出境有效證件，自由選擇經「小三通」往返大陸地區，以及「小三通正常化方案」，進一步開放大陸旅客可以經由金馬小三通中轉台灣。澎湖小三通常態化也於10月15日實施，11月江陳會談達成兩岸海運直航協議。

大陸對台政策一向基於「促進祖國和平統一政策的感召下」，自1979年1月發佈《告台灣同胞書》起，持續以「三通」作為基本政策。無論是鄧小平、江澤民、胡錦濤，皆堅持「一個中國原則」進行對台談判。在海運直航推動上，1997年由兩岸民間航運組織通過協商，啟動福州、廈門與高雄港的試點直航，實現兩岸貨運船舶經第三地「換單不換船」的間接運輸。2001年實現福建沿海與金門、馬祖間的海上客貨直航。2002年實現泉州與澎湖間客運直航。2008年11月重啟對台協商，主張「全面、直接、雙向」的海運直航。

顯見兩岸海運直航實已局部推動，但因限制極多，尤其兩岸進出口貨載運仍需彎靠第三地轉運，且國輪不能參與，因而迫切需要推動兩岸海運直航，消除各種不利於航運及經濟發展的不合理限制。

二、海運直航爭議問題

兩岸對於海運直航之爭議主張如下：

1.航線定位：台灣方面主張參照國際航線管理的原則來管理，稱為「特別航線」，惟馬總統近日以「兩岸航線」稱之。大陸方面過去主張「特殊管理的國內運輸」，現在改稱「兩岸航線」。值得注意的是大陸僅止於對名稱形式上的彈性更動，仍限制外籍航商參與兩岸間之運輸。其主張即為國際上所稱之「沿海航行權」（Cabotage）。

2.船舶懸旗：國籍及大陸船舶經營兩岸航線須先解決懸旗問題，亦即國籍之互相承認。船舶之國籍與懸旗方式為國際公約所明定，亦為國際海運船舶航行之慣例。依兩岸民間航運交流所得之共識系以「互不懸旗」方式最為單純。台灣方面希望透過協商解決。大陸方面主張直航兩岸的船舶，只掛公司旗或雙方商定的標誌旗，進港時不掛對方旗。

3.經營船舶：台灣方面基於航運市場自由競爭原則，主張對參與經營之船舶不特別限制(包括國籍船舶、大陸船舶、外籍船舶及權宜籍船均可參與)，大陸方面主張限兩岸海運公司或兩岸合資的航運公司，或權宜籍船經營兩岸間航運業務。

4.港口選擇：為利於管理，台灣方面主張系以四個國際商港為限，工業港可以專案方式處理。大陸方面已開放廈門港及福州港，宣稱未來「直航」台灣若不作限制，將開放其所有對外營運之港口。

5.航政管理：台灣方面主張對於船舶及船員等相關證照查驗、通關檢查及船舶設施檢查等，皆依相關國際規範處理。大陸方面主張對於雙方需查驗的有關證書，若不能比照國際規範承認台灣船舶及船員證照，必要時可另紙簽注。

6.分支機構設立：台灣方面主張要求北京允許台灣航商在大陸設立分公司，取得自行攬貨與簽發提單等權利。大陸方面主張需協商，要求對等處理。

7.避免重複課稅：台灣方面主張要求簽署兩岸互免海運所得稅協定。大陸方面主張需協商。

三、海運協議之突破

由於兩岸經貿往來日益密切，衍生海上客貨直接運輸之需求龐大。目前亞洲貨源超過三分之一來自大陸，但一方面往來兩岸船舶從大陸港口載貨後須彎靠第三地才能進入台灣港口，大幅增加貨物運送時間及成本，影響航商競爭力，也讓外國航商留駐台灣港口之意願降低甚至撤離台灣；另一方面因權宜籍船比重高達84%，不利台灣整體航運之發展。因此，《海峽兩岸海運協議》可謂作出重大突破：

1、兩岸船舶，直航主力

兩岸航商所有在兩岸與香港登記的船舶，可以從事兩岸間客貨直接運輸。目前已經從事境外航運中心運輸、兩岸三地貨櫃班輪運輸及砂石運輸的兩岸航商所有的權宜籍船，亦可參與兩岸間客貨直接運輸。

2、對外港口，大幅開放

台灣開放11個港口，大陸方面開放48個海港及15個河港，共計63個港口。

3、擱置爭議，暫不掛旗

兩岸登記船舶自進入對方港口至出港期間，船艉及主桅暫不掛旗；另加掛公司旗，以作為船舶識別之用。

4、運力安排，平等參與

雙方經營兩岸客貨直接運輸，將本於平等參與、有序競爭原則，合理安排運力。

5、互免稅收，降低成本

雙方航運公司參與兩岸船舶運輸在對方取得的運輸收入，將相互免征營業稅及所得稅。

6、互設機構，便利營運

雙方航運公司可以在對方設立辦事機構及營業性機構，以利開展運輸服務相關業務。

7、合作救難，安全保障

建立海難搜救聯繫合作機制，共同保障海上航行和人身、財產、環境安全。發生海難事故，雙方除及時通報外，並按照就近、就便原則及時實施救助。

此次協議顯見益處在於將「境外航運中心」、「兩岸三地航線」組合成一條海運直航航線，只要是開放的港口，兩岸貨、轉口貨及國際貨將可搭載，且港口深入到大陸內河港，航商航線的分佈更具彈性。打破境外航運中心只准裝載兩岸轉口貨，兩岸三地航線要彎靠石垣島，且僅能裝載兩岸貨之限制。大陸開放內陸港口，有利於台灣航商搶佔大陸高成長的內陸航運業務；開放業者在港口設立物流設施，及路線安排、免稅等措施，讓台灣業者的營運更有彈性。此外，船舶航行兩岸不須彎靠第三地，每航次可節省航行時間約16至27小時，節省運輸成本15%至30%，加計彎靠第三地簽證費，每航次節省新台幣30萬元，每年至少可省下新台幣12億元以上。

兩岸協議擱置主權爭議，急民所需，對於船舶懸旗、經營船舶、港口選擇、分支機構設立、避免重複課稅等爭議問題已獲初步共識，並增加海難救助合作機制。值得注意的是，在航線定位上似乎已具默契定調為「兩岸航線」，僅由兩岸航商獨享此一航線利益，鼓勵船籍改為國輪意味性濃，故勢必衝擊擁有高度比例權宜輪的台灣現況。儘管航線開放未全面性直航，外商不得將兩岸航線並同其國際航線經營與裝卸國際客貨，兩岸航線無法為國際航線吸收，但允許有限之兩岸航商所屬權宜籍船能參與兩岸間客貨直接運輸，則因航行兩岸港口間均懸掛第三國旗幟之船舶，為國際航線外貌，台灣免去矮化之憂，此系「沿海航行權」主張之最大突破。

四、海運之客運直航展望

2008年2月11日，作為試探兩岸水溫的國際郵輪「海洋迎風號」(Rhapsoby of the Seas)搭載2,000多名包含中國、港澳與紐澳等國觀光客到訪基隆港，此系陸委會開放中國旅客搭乘國際郵輪經第三地來台的第一批，近七百名中國旅客一方面為台灣帶來超過一千萬元新台幣的商機，亦為大陸觀光客來台旅遊提供一個嶄新的選擇。另一方面，對於一向「重貨輕客」的兩岸海運，無異激起「客貨並重」的新思維。

10月31日江丙坤先生接受華視新聞專訪，特別提到海運直航不僅貨輪受益，更希望能促進郵輪直航。二次「江陳會談」達成之協議，原則上限制兩岸資本的船舶才能直接往返兩岸，但交通部證實，在兩岸默契下，外籍郵輪經特許也可參與，希望有助發展台灣觀光產業。觀光局日前表示，受惠於海運直航，輪船時間及成本均降低，郵輪旅遊市場極具開發潛力，也提供往返兩岸民眾另一交通工具。觀光局為了引進遊客，對國際郵輪來台停泊給予獎勵，只要單一船班搭載旅客超過五百人即發獎金，超過兩千人則有三萬美金的獎勵。郵輪載運量大的優勢，對旅遊業者而言極具吸引力。例如，麗星郵輪公司計畫明年三月底，開闢基隆到廈門間海上旅遊路線，以一至二艘豪華郵輪行駛兩地之間。

國際郵輪協會(CLIA: Cruise Lines International Association)2008年調查報告，1990-2007年，全球郵輪旅客人數之年平均成長率約為7.4%。Sea Trade Review指出國際郵輪公司持續增加在亞洲的載客容量。英國海運研究機構OSC(Ocean Shipping Consultants)推估，亞洲地區郵輪旅遊人次平均年成長率為8.78%，成長最顯著者集中在中國、南韓及台灣等亞太市場，知名郵輪公司也都持續增加在香港、新加坡等郵輪母港的船隊，亞太地區港口均握有未來郵輪市場龐大商機的機會。

目前兩岸三地作為郵輪港口，舉其代表者：香港在亞太區郵輪市場的市場佔有率，介於16-30%，僅次於新加坡。上海擁有中國目前最為完善的國際郵輪客運站， 在2006年7月歌詩達郵輪公司(Costa Cruises)開闢了第一條以其作為母港的航線之後，正積極發展成為亞洲最大的國際郵輪母港。基隆港向為郵輪選擇台灣彎靠之航點， 不定期國際郵輪靠港航次由2007年度之14航次，2008年增為26航次，2009年已預報38航次。開啟海運直航，對於兩岸郵輪相關產業應為一大利多，可共同規劃航線，吸引國際郵輪停靠。

基隆港務局預估兩岸直航的旅次增加量，因兩岸人民語言相通、文化背景相似，直航後觀光、洽商、探親等交通旅次必然大增。 因應直航，基隆港務局致力於將基隆港客運化轉型，朝向招攬國際航線(定期如麗星郵輪、不定期客船如海洋迎風號)、國內線離島化(如台馬輪)、特殊航線兩岸化(將來有可能開闢天津至基隆、上海至基隆、廈門至基隆的定期或不定期渡輪航線)的客運業務。在策略上提出：1.發展亞太地區郵輪母港：規劃改善東岸旅客中心、便捷通關作業、異業策略聯盟、整合東西岸碼頭為客運商城。2.發展兩岸渡輪基地：規劃西岸客運專區，以及規劃最適航線、船型與航班。

儘管二次江陳會談尚未完全釐清海運直航爭議，日後猶須凝聚各界共識，在客、貨兩層面提出全方位對應發展策略及目標，作為未來海運、觀光發展的重要依據。惟兩岸海運直航協議的簽署，對促進兩岸關係正常化邁出關鍵的一步，亦符合第三代人權觀－－集體權之內涵。回顧雙方在政策上的逐步推展，爭議的逐次化解，直航已為航商、海運人士除去昔日障礙，並為兩岸人民開啟海上客運新視野，「客貨並重」將是海運直航後新變局、新展望。◆