兩岸經貿關係之回顧與展望

一、前　言

1949年兩岸分治，台灣在「以農業發展工業」的經濟政策主導下，創造傲人的經濟奇跡並且成為亞洲四小龍之一；大陸經歷土地國有化以及人民公社的集體經濟失敗教訓後，1978年開始經濟改革。兩岸長期處於互不往來的敵對狀態，然而此現象在1987年開放國人赴大陸探親開始轉變，其中經貿關係的發展成為最受關注的議題。

台灣對大陸與香港貿易總額從1987年的15.2億美元上升至2007年的941.6億美元，成長達61倍之多。2007年台灣對大陸與香港的出口占台灣總出口的40.5%，遠超過第二大出口地區的美國13.2%。另一方面，大陸已成為台灣最大的順差來源，台灣對大陸及香港的貿易順差從1987年的9.4億美元上升至2007年的504.3億美元，成長達53倍。由此可知，若無大陸順差，台灣將成為貿易逆差國，以2007年為例，若將台灣對大陸及香港貿易順差扣除，台灣貿易逆差高達329.9億美元。

從另一項數據更可得知兩岸經貿關係之重要性。至2007年底為止，對大陸投資占台灣整體對外投資比率高達55.4%，大陸已經成為台灣對外投資金額最多的地區。依經濟部資料顯示，到2007年底，台灣共有36,538件投資案件登記赴大陸投資，投資金額達648億美元；而由大陸官方統計，台商投資大陸案件為75,146件，實際到位金額達456億余美元，中國大陸已經成為台灣企業在海外的主要生產基地。

從1987年開放探親以來，兩岸人民及經貿往來密切，隨著新政府逐一實現選舉政見，兩岸關係從冰封走向融雪，但是否會春暖花開仍有待觀察。不過台灣與大陸僅一水之隔，地緣接近，血緣相同，語言、文化相通，尤其全球化趨勢以及大陸「磁吸效應」，台灣如何利用大陸的廣大市場以及充沛資源，都將影響未來的經濟發展與國家成長，因此有必要正視兩岸經貿關係的長期發展。本文擬簡略回顧過去二十年兩岸經貿關係發展狀況，進而討論基於「互惠平等，共存共榮」而必須開創之道路。

二、兩岸經貿關係之開始

兩岸的敵對狀態始於國共內戰，從1949年兩岸人民、貨品不相往來，但是由大陸隨國民政府播遷來台的老百姓，因為仍有親人在大陸而要求開放兩岸往來。1987年11月，前總統蔣經國先生開放一般民眾赴大陸探親，也從此拉開兩岸經貿關係的序幕。根據經濟部資料，1987至1992年相關措施整理如〔表〕。

〔表〕兩岸開放重要措施，1987-1992年

時間

        開放措施


        說明




        1987.11.01


        開放一般民眾赴大陸探親


         




        1988.08.05


        訂定「大陸產品間接輸入處理原則」


        開放大陸產品間接進口




        1989.06.09


        訂頒「大陸地區物品管理辦法」




        1990.03.26


        訂頒「現階段國際會議或活動涉及大陸有關問題作業要點」


        開放政府機關、學術機關、民間團體或個人以個案處理方式赴大陸參加國際會議或活動




        1990.08.21


        訂頒「台灣地區廠商派員赴大陸地區考察及參展作業要點」


        開放民間廠商派員赴大陸考察及參加商展




        1990.08.21


        訂頒「對大陸地區間接輸出貨品管理辦法」


        開放對大陸地區間接輸出、間接投資及技術合作




        1990.09.13


        訂頒「對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法」




        1991.06.28


        訂頒「現階段延攬在海外大陸科技人士來台參與科技研究發展工作作業要點」


        開放延攬在海外科技人才來台參與科技研究發展工作




        1991.08.20


        訂頒「現階段金融機構辦理對大陸地區間接匯款作業要點」


        開放金融機構辦理對大陸間接匯款




        1991.11.09


        訂頒「指定銀行對台灣地區廠商辦理大陸出口台灣押匯作業要點」


        開放赴大陸地區間接投資及從事兩岸間接貿易之台灣地區廠商持大陸地區出口證明文件在台灣辦理押匯




        1992.09.18


        公佈施行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」


        規範兩岸人民之往來，並處理衍生之法律事件

資料來源：經濟部網站。

1993年4月27-29日海基會與海協會在新加坡進行第一次「辜汪會談」，成為海峽兩岸自1949年以來首度進行的民間性、事務性會晤。會談結束後簽署兩岸公證書查詢、兩岸掛號函件查詢補償事宜、兩會聯繫與會談制度，以及辜汪會談共同協議等四項事務性協議。此舉象徵台海兩岸關係的解凍和發展，引起國際社會矚目。1994年5月26日行政院大陸委員會發佈《兩岸直航說明書》，稱「唯有在有尊嚴、有秩序、有安全情況下始能達成直航目標。」開始關注兩岸直航議題。值此，不到10年的時間，兩岸雖無政府層級的直接對談或協定，透過海基與海協兩會的事務性接觸仍為兩岸人民事務與經貿往來提供必要之支持，也更促進兩岸關係的緊密發展並且提高彼此的依存度。然而，原訂於1995年7月舉行的第二次「辜汪會談」卻在政治因素影響下而告終止。

三、「官冷民熱」及「政冷經熱」局面

1994年底，大陸人民幣大幅貶值45%，因此吸引各國大量投資，同時國人開始關注台灣吸引外資的優勢是否已經受到影響。1996年8月14日，前總統李登輝在國民大會答覆國大代表之國是建言時指出，「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」。同年9月14日，即提出「戒急用忍」主張，之後並明確界定：「高科技、五千萬美金以上、基礎建設」三種投資應對大陸「戒急用忍」，以免台灣喪失研發優勢以及資金過度失血。1999年李前總統在提出「兩國論」後，兩岸關係急速凍結，海基與海協兩會的協商機制也因此中斷。

2000年5月政黨輪替後，民進黨政府的兩岸政策開始出現重大轉變。2001年8月下旬經發會兩岸組提出總結報告，建議「戒急用忍」政策正式進入歷史，改由「積極開放、有效管理」接替。11月7日行政院院會正式通過新的大陸經貿政策。在積極開放部分，包括取消大陸投資個案五千萬美元上限，以及建立新的審查機制；為達有效管理目的，新增「動態調節機制」，成立「大陸投資產官學專案小組」，經濟部每年可定期或視需要召集跨部會首長會議，調整審查門檻及個別企業累計投資金額比例上限，降低大陸投資風險。然而實際執行狀況明顯存在落差，其原因可以歸納為官方與民間、政治與經濟不同調所致。民進黨政府召開經發會主要廣徵各界對於經濟發展的建言，因此其結論真實反應民間對於兩岸經貿關係發展的期待。在推動兩岸經貿發展之基本原則明確指出，「掌握台灣在全球經貿體系的關鍵地位，將兩岸經貿納為全球發展策略之一環，……。」在實務上，更期待「配合加入WTO進程，開放兩岸直接貿易及兩岸直接通郵、通訊等業務，並考量對大陸降低貿易障礙，適度擴大開放大陸物品進口。……」在在顯示工商業者對於拓展兩岸經貿關係之重視。不過，包括推動簽署兩岸投資保障協定及兩岸租稅協定或是積極推動兩岸通航，都停留在經發會結論階段。以直航議題為例，2001年1月1日依據《試辦金門馬祖通航實施辦法》，開始試辦金馬小三通。2003年1月2日兩岸春節包機展開歷史性首航。雖然有進展，但終究不是一般人民所期待的常態性直航模式。官方更恐懼於大陸的磁吸效應會導致台灣產業空洞化，一再阻擋兩岸經貿關係之深化，譬如宣稱大陸買不起台灣水果甚至限制農業技術輸出等等。但是，民間礙於競爭力持續下降以及國內投資環境惡化，等不到官方的正面回應，仍然義無反顧的出走，包括電子業、農業都已經在大陸出現群聚效應。除了恐懼台灣產業空洞化，民進黨政府在討論兩岸經貿關係總無法迴避政治議題，也就是任何經濟關係之建立，都牽涉到要以什麼名稱表現出「對等政治實體」的事實。雖然經發會結論「建議政府盡速凝聚朝野共識，化解『九二共識』之分歧，依據中華民國憲法定位兩岸關係，擱置政治爭議，盡速與大陸方面協商『三通』及其他攸關人民福祉之議題。」由於主政者一味執著於意識型態而無法自拔，讓台灣幾乎要錯失「借用大陸發展契機、厚實台灣經濟實力」的機會。

在同一時期，中國大陸積極對外拓展經貿關係，除了成為WTO的正式會員還積極簽定經濟合作協定。2002年11月4日，大陸與東南亞國協共同簽訂了《中國與東盟全面經濟合作框架協定》，決定到2010年建成中國—東盟自由貿易區。屆時將形成一個擁有17億消費者、近2兆美元生產總值的經濟區，從而成為世界上人口最多的自由貿易區。2003年7月與10月分別與香港及澳門簽署「更緊密經濟夥伴關係安排」(Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA)，並自2004年元月一日起實施，雙方商品貿易將逐漸達到全面免關稅的目標。2004年11月29日中國與東協再簽署《中國─東協全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》，朝中國大陸和東協推動成立「十加一」的方向更進一步推進。另一方面，日本與韓國自2005年宣佈開始與東協十國展開自由貿易區談判，以作為成立「十加三」的起步。

台灣的地理位置對中國大陸的經濟發展有深遠的影響。雖然中國面積廣大，但是海岸線有限，台灣是大陸通往太平洋的重要出口。但是兩岸經貿關係長期停滯不前，讓大陸積極調整對外發展策略。包括簽訂「東協加一」協定、興建從聖彼得堡，經青藏高原到新加坡的鐵路、和日本合作在馬來半島開鑿運河，以及與蘇聯劃定領土界線等等，都是大陸向外拓展經貿關係的重要手段。當大陸完成前述佈局時，台灣的戰略地位即將消失，經濟重要性也隨之下降。

四、第三管道與破冰開始

2005年4月國民黨榮譽主席連戰赴北京展開和平之旅，以建立兩黨溝通平台方式化解政治僵局，迄今兩岸經貿論壇已舉辦四次，總計會後與論壇獲致多項兩岸經貿具體合作措施，使得兩岸經貿合作跨出重大的一步。

2008年11月4-6日海基會及海協會分別由江丙坤與陳雲林代表，在台北進行自1999年中斷協商之後的首次復談，並簽署包括海峽兩岸空運、海運、郵政與食品安全等四項協議。2008年12月15日「通商、通郵、通航」大三通正式展開，兩岸經貿關係進入新紀元。

雖然兩岸關係已由冰封開始融雪，反對黨仍不時拋出警訊，甚至質疑兩岸經貿過於開放將迅速導致台灣競爭優勢的下降，特別是大陸勞工與農產品對台灣可能造成的嚴重衝擊。首先就勞工問題討論，近年來，大陸以兩位數的經濟成長率，快速成長，薪資不斷調漲，生活環境逐步改善中，尤其專業人士的薪水增長更為迅速。專業人士若嚮往台灣的工作環境也僅止於相對大陸的開放與民主，而非薪資高低。可以預料，需要到台灣工作的大陸客，多半是居住在窮山惡水缺乏技術的勞力，因為生活艱困無以為繼，才要出走；不過他們若能在大陸的一、二級城市中找到工作，即使當幫傭、建築工，在餐廳當服務員、在足療館幫客人按摩，也不見得需要千里跋涉到台灣來，除非台灣真的遍地黃金！如果台灣勞工畏懼無技能的大陸勞工來搶工作，只能怨我們的經濟發展程度仍然停留在不需要技術的產業上，只能怨別人在進步而我們在原地踏步。

其次，有關農產品議題，馬政府雖一再向農民保證不會開放大陸農產品進口，不過經濟部已經開放大陸進口商品項目中，不乏農產品。今年初美國玉米價格上漲之際，台灣不得不轉向大陸進口。年中引起消費者極大恐慌的三聚氰胺事件，如果不是因為大陸加工奶粉具有絕對的價格優勢，國內食品製造、加工商應該不至於要從紐、澳轉向大陸進口。台灣缺乏天然資源，要走向更寬廣的世界市場，當然需要善加利用大陸充沛的資源，譬如：利用大陸的農工原料在台灣深度加工，創造更多附加價值。1950、60年代，日本從台灣進口蔗糖，對台輸出奶粉，台灣人民高興數著不斷增加的外匯存底，日本可是增加得比台灣更快。如果台灣民眾還是坐著幻想大陸勞工要來搶工作，而不是積極厚植經濟實力，提高國際競爭力，甚至靈活利用大陸資源與市場，則台商可能在大陸都搶不到勞工，當然也不用擔心大陸勞工到台灣搶飯碗，而是台灣勞工彼此競爭少到不能再少的工作機會。

五、結　語

大陸自1978年開放改革，短短30年的時間，已經成為全球外匯存底最高的國家；美國的第二大債權國，僅次於日本。在全球金融風暴下，世界各國無不仰仗大陸資金的援助，從亞太經合會(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)之領袖高峰會，也可窺見經濟強權取代軍事強權的趨勢。曾幾何時台灣傲人的經濟奇跡已經不再令人稱羨，若無對大陸出超，台灣幾乎沒有經濟成長空間，因此，加強發展兩岸經貿關係成為必要的經濟政策選項。

從「戒急用忍」政策到「積極開放、有效管理」原則，兩岸經濟合作關係並未提升，其中很大的因素是政治層面的考量無法排除在經濟議題之外。然而新政府上台後，競選政見逐一兌現，期待多年的「大三通」終於實現，但這不意味大陸觀光客會帶來無限商機，也不表示台灣產品可以長驅直入大陸市場。因為大陸觀光客有許多旅遊地點可以選擇，台灣產品在大陸依然要跟其他國家的產品競爭。台灣若不想成為「亞細亞孤兒」，就應該積極利用大陸豐富的資源，作為提供經濟發展的來源，準備再創一次台灣奇跡。「分工」與「專業化」是經濟發展的原動力，盱衡兩岸優劣形勢，兩者也是兩岸此時良性互動與長遠發展的基礎。◆