對台政策30年：從和平統一而和平發展

一、從對台工作而對台政策：

從中國的歷史來看，無論從什麼角度，從什麼立場，都不可能忽視1978年所帶來的巨大變化，以中共與國民黨的鬥爭來看，在1979年之前，解放台灣統一全中國這是共黨的政治任務，自然是北京當局的國策，所以不論是武力解放或是和平解放，不論是六○年代初的「一綱四目」或是七○年代初的「統一、認同、回歸」，這些都是對台工作的方法，同時在七○年代初也為了處理對台工作在黨中央成立對台工作領導小組，統籌因應因為北京取代台北成為聯合國常任理事國之後，可能出現的大量的台胞工作。1978年的改革開放政策的提出，作為內因而言，此一政策也同樣觸動了中共對台工作的思考，此一思考不僅僅是對台工作的手段、方法的調整。而且是對台政策和心態的調整。因而也出現了對台政策的詞彙，是標誌著中共政權從收拾殘局的心態，轉而成為嚴肅對待的心態，此後才有了對台政策的轉折。

二、對台政策的第一次轉折：由解放台灣而統一祖國

第一次轉折，是以1979年中共人代常委會發表《 告台灣同胞書》為轉折點，此一轉折是緣自於1978年12月中共十一屆三中全會，將國家的工作重心實行了戰略轉移。然而更重要的是在這個時候中國所處的國際形勢也發生了重要變化，中國已經與世界上絕大多數的國家建立正常的邦誼，特別是自1979年的元旦開始與美關係，按中共設定的三個條件（與中華民國斷交、廢除與蔣簽訂的共同防禦條約、撤除美國駐台灣的軍隊）建立中美關係的正常化，此一變化對中共而言，不僅代表了主要的國際組織－－聯合國對中共代表全中國（當然包括台灣，否則中華民國也就不必被逐離）的國際法地位被確定，而且世界上大多數國家也個別地在與北京當局建交的過程中，再次認同和確認了「一個中國」原則，承認台灣是中國的一個部分。也就是在這樣一個歷史條件下，中共認為台灣問題的性質，已經從與蔣的鬥爭，轉而變成對台灣的招降和安撫，既是招降和安撫的性質，武裝鬥爭的一手當然從主要手段轉而成為備而不用的手段，當然鄧小平從「安撫」的角度考慮，提出頗具創意的「一國兩制」的設想，從而為和平統一創造了可能性，也形成中共對台工作的一系列的變化，其中最根本的變化有二：一是時間表的設定，鄧小平在八○年代初的一次講話中，明確將統一訂定為八○年代的三大任務之一；二是；開放交流，這也是後來簡稱為「三通四流」之根源。

上述的變化總體上可以看成：前者是認知的改變，後者是工作方式的改變，然而以現在的眼光來看，嚴格來說，中共中央當時的政策轉變，確實對台灣內部產生重大的衝擊，但是如果從北京當局原先的期待來看，效果的落差則是十分明顯，問題就在於當年大陸對當時的台灣人民而言並沒有吸引力，台灣人民回去大陸之後，完全激不起民族的自豪感，反而驚訝於大陸的落後，這就在某種意義上，證明了台灣過去堅持的「反共」價值有其正確性，儘管台灣民眾並不真正知道什麼是共產主義；因此，中華民國的外部處境越來越孤立，前往大陸的民眾也逐年躍升，但是贊成統一的比重反而是逐年遞減，雖然在1993年兩岸當局成立的兩個中介團體（俗稱「兩會」）－－海峽交流基金會（簡稱「海基會」）、海峽兩岸關係協會（簡稱「海協會」）曾在新加坡舉行歷史性會談，但是接下來的18次商談，均以無功而返。終於到了江澤民時期其對台政策就不得不作出修正。

三、對台政策的第二次轉折：由統一時間表轉為統一分兩步走

1995年1月30日中國農曆除夕夜全國政協的團圓晚會上，江澤民發表《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》（俗稱「江八點」）乙文為標誌，在此文中，江澤民提出現階段發展兩岸關係的新主張和新舉措，其中最大的特點就是：第一是將兩黨談判改為兩岸談判，其次將統一工作分兩步走，其三推動兩岸官方交流和互動；此三者代表中共對台灣情勢的新認知，對統一形勢的新策略以及對台工作的新方向。

從對台灣情勢的新認知而言，民進黨自1986年9月創黨以來，雖然他們比國民黨更早就提出「民主進步黨現階段中國大陸政策」，但是由於當時的民進黨全部的政治重心，都在島內對國民黨作鬥爭，所以兩岸關係一直不在民進黨的視界之內，所以一開始北京的策略是忽視，漠視以對，經過李登輝多年的種種作為之後，民進黨在短短的數年之間，社會基礎迅速擴大，成為台灣極重要的政治力量。所以江澤民說：在談判的過程中，可以吸引兩岸各黨派、團體有代表性的人士參加。換言之，北京已經認識到兩岸關係不再是國共兩黨的專利。而必須真正面對台灣內部各種不同的政治力量，才能較好地解決台灣問題。

從對統一形勢的新策略而言，江澤民的說法等於是明白的宣告，以往將「統一」定位為十年的政策的作法已經失敗，所以新的「統一政策」是將統一工作分階段來推動，先是消除彼此的敵意，結束彼此的敵對狀態，「統一」不再是北京當局的政治日程表上急迫要完成的工作，同時江澤民在這一段的宣示中，已經暗示了雙方未來的政治協商時，相互的法律平等定位的可能性，應該說這是對中共前一個階段，「統一」工程的認知和思考模式的重大調整；在鄧小平時代的「統一」，基本上是以北京為主，但可以也應該考慮到台北的利益、權益和外國人在台灣的權益，所以兩岸的和平統一完全不需要考慮任何定位的問題，採用兩黨談判的模式，避免矮化國民黨政權，本身就是一種最大的善意。然而在新的情勢下，當然北京不會採取中國共產黨和中華民國政府協商的模式，同時北京當局也理解到國民黨已經不等於台灣，不能代表全部台灣，所以在兩岸的政治談判中，北京必然要面對的是台北的官方，這樣兩岸的官方之間的相互定位，就是一個必須面對的新課題。對江澤民而言，國家統一的新形勢是：鄧小平的「一國兩制」是為解決國家統一之後的方案設計，但是如今的棘手問題是國家統一之前，兩岸之間應如何對待，兩黨模式台灣方面已經不能接受，「兩會」模式北京方面又不滿足，台北以往的建議，如「一國兩府」、「一國兩區」等提案，北京也有顧慮，所以回歸歷史，採用國際法既定的規範，以便加速兩岸政治談判的進程便是解決台灣問題最為保險的作法。

從對台工作的新方向而言，由於在新的國家統一方案中，兩岸的政治協商有其必然性，加上兩岸兩會的多次協商，最終都以政治難題而破局，是以解決兩岸的僵局便是帶動兩岸關係發展的必由之路，所以在兩岸進入政治談判時代前，雙方領導人之間的相互認識，相互熟悉，在見面中營造良好的氛圍，在北京看來這是促使和保證兩岸的政治協商得以順利開展，甚至獲得成果的重要保證；所以江澤民在新的宣示中，特別提出「我們歡迎台灣當局的領導人以適當身份前來訪問；我們也願意接受台灣方面的邀請，前往台灣。」此一具有中國文化特色的邀請和試探，從形式上看，可以視為政策宣示，但是從形勢來體會，就可以理解這就是北京對台灣領導人發出的試探性的邀請，此種先營造氣氛，繼而以由上而下方式來推動兩岸的政治協商，正是中國文化特色的政治運作模式。

客觀而論，江澤民原本的設想應該說是具有一定的新意，也有其可行性。然而其後的發展卻完全不是北京所能料想的，首先是美國白宮突然允許李登輝以私人名義參加其母校－－康乃爾大學的慶典，雖然白宮方面設置了若干限制，但是在中方看來，這是美方以兩手策略（國務院扮白臉，而白宮扮黑臉）測試北京「一中原則」的底線，於是北京當局作出了強烈的反應，包括中止兩會的會談，並且在沿海領域進行了相關的軍事演習，既警告李登輝的挑釁，更針對美國的言行不一。此後的兩岸關係陷入停頓狀態，李登輝則更進一步在島內推動文化、歷史和意識型態的台獨教育；所幸兩岸民間往來則不受李的毒害，仍然蓬勃發展，是以對北京當局也只能將對台的重心轉為「更寄希望於台灣人民」的工作上；而美方也在覺察到問題的嚴重性之後，於1997年邀請江澤民赴美進行國是訪問，雙方並簽訂為「建設性戰略夥伴關係」，特別是1998年柯林頓訪中，並在上海宣佈美方的「新三不」政策－－不支持台灣獨立、不支持一中一台與兩個中國、不支持台灣參加以國家為主體的國際組織。李登輝在美方的壓力下，恢復兩岸兩會的接觸，並派海基會董事長辜振甫先生赴大陸會晤海協會會長汪道涵先生，重啟兩岸互動之門，但是李並不樂見兩岸關係的和解，是以在1999年原訂汪道涵先生訪台之前，李再次以所謂「特殊國與國」關係論，破壞兩岸之間最基本的原則－－「一個中國」，兩岸關係再度緊張，這次由李登輝主動挑起的危機，美方立刻主動跳出來撲火，並要求李收回言論。而且國際強權也紛紛表態重申支持「一中」政策，使李的謬論不得不悄悄收回；但是其破壞兩岸和諧，阻止汪道涵先生訪台的目的則已經達成。其後民進黨掌權，美國白宮易手等一連串的新發展，又逼使北京的對台政策作出第三次轉折。

四、對台政策的第三次轉折：由和平統一而和平發展

由於2000年初台灣出現政黨輪替，新掌權的民進黨是一個從來沒有執政經驗，而又具有強烈意識型態的政黨，對北京而言，這個黨否認「九二共識」，反對兩岸和解，高喊境外決戰，大搞烽火外交，正如美國人所形容的是個「搗蛋鬼」，面對這樣的對手，中共可以有二種戰略選擇，一是以力制亂，一是以靜制動；前者很容易做，但是陷入被動而且破壞中國自己的戰略目標；後者是從建構主義的角度，精心佈局，一旦佈局完成，兩岸的形勢對比就如同如來佛和孫悟空，這樣北京才握有主動權，才掌握戰略的制高點，制人而不受制於人；經過多年的外交努力，和中國大陸自身綜合國力明顯而巨大地提升，中國在世界個個領域都成為重要的成員，因此中國對世界的融入和世界對中國的依賴，均大大提高，在此情況下，民進黨政府雖然是個「搗蛋鬼」，但是能搗蛋的空間也大受局限。故自2004年，民進黨再度奪取統治權力之後，中共「國台辦」受權發表的《5．17聲明》在一開始就明確指出，「堅決制止旨在分裂中國的台灣獨立活動，維護台海和平穩定，是兩岸同胞最緊迫的任務」，這就意味著大陸對台工作戰略調整的重要標誌。在此調整之下，首先是對台灣當時掌權者加以「定性」，直言之，將台灣當時掌權者基本排除出兩岸和平協商的對象之外，因此該掌權者所作的任何挑釁行動，北京均不隨之起舞。其次是北京在「一中原則」的兩岸關係上想推動的工作有七大項，基本上都是長期的工作。其三台灣的選擇只有和平或戰爭。這是胡錦濤上台之後，針對台灣島內新形勢出現後，就兩岸關係的發展首次系統性內闡述其戰略思維。

為了確保此一反分裂，護和平的政策聲明，展現出不同以往的決心和信心，2005年北京當局將反分裂政策「法律化」，此即《反分裂國家法》的出台，以法律的硬式規定確定國家的政治任務，這是中共比較罕見的作法；《反分裂國家法》的核心要旨是多元的，但法理邏輯是十分清楚的：首先以法律條文確立台灣的主權歸屬，其次是規範國家統一的單一模式，即和平統一。其三是確立台獨的底線，即確立啟戰的底線。其背後的法理邏輯是台灣是中國的一部份，如今台灣尚未統一，北京當局要透過交流、經貿等方法塑造和擴大統一的基礎，再以協商的手段來完全統一，如果台灣堅持分裂，中國依法有權採取「非和平」手段阻止分裂。所以整部法律的真正要害關鍵在第一～五條，這是法理邏輯上的大前題，在此大前題下，其小前題是國家必然要統一，而統一是國家內部事務；那麼以當代的國家理論來看，其結論就是阻止國內少數人民鬧分裂當然也是國家內部事務。故而外國人士針對「非和平」手段的發言，其實只是必要的人道呼籲而已，在法理上是沒有立場的。

當北京新的「對台政策」在外部結構，戰略思考，立法佈局都已經到位之後，胡錦濤利用2005年4月16日與國民黨主席連戰先生會見時，首次以共同闡述的方式正式提出「兩岸關係和平發展觀」。次（2006）年4月胡錦濤又在再會連戰榮譽主席連戰時，又進一步提出四點建議來說明兩岸關係和平發展的基礎，目的和方法，他說「第一、堅持『九二共識』是實現兩岸和平發展的重要基礎；第二、為兩岸同胞謀福祉是實現兩岸關係和平發展的根本歸屬。第三、深化互利雙贏的交流合作是實現兩岸關係和平發展的有效途徑。第四、開展平等協商是實現兩岸關係和平發展的必由之路。」至此為止，北京當局重新定位的兩岸關係戰略方針已經相對完備，也在兩岸關係中取得戰略主動，反而是當時掌權的民進黨一方面在國際社會中難以施展，一方面在島內不得不以意識型態來對抗北京釋放的「利多」。自然就陷入難以作為的被動窘境。

到了2007年10月15日，胡錦濤在中共黨的「十七大」報告中，更將：「要牢牢把握兩岸關係和平發展的主題，真誠為兩岸同胞謀福祉、為台海地區謀和平」訂定為對台工作的新政策，同時更進一步提出「十三億大陸同胞和兩千三百萬台灣同胞是血脈相連的命運共同體。」「中國是兩岸同胞的共同家園，兩岸同胞理應攜手維護好、建設好我們的共同家園。」的新說法。充分代表了中共新的對台政策，此一新的對台政策可以包括以下的特點：

第一、當前兩岸關係的現狀定位是「未分裂，未統一」：這是北京當局對兩岸現狀首次最為明確的定位，胡的說法是「儘管兩岸尚未統一，但大陸和台灣同屬一個中國的事實從未改變。」也因為有了這樣的現狀定位，所以對當前的中共政權而言，雖然中共追求統一之心志絕不會放棄，但是只要台北方面不從事分裂的行為，則目前尚未統一就是可以容忍的現狀。

第二、台北方面是否從事分裂，其主要的標誌之一，就是是否回歸到「九二共識」的立場，胡承諾說「在一個中國原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協定，構建兩岸關係和平發展框架，開創兩岸關係和平發展新局面。」值得注意的是「在一個中國原則的基礎上」要談的不是「統一」，而是「開創兩岸關係和平發展新局面」。

第三、「國家統一」的任務，已經從中共領導人念茲在茲，有時甚至是寢食難安的政治課題，中共單方面擺在日程表上的政治目標，轉而成為國家建設現代化的政治過程中兩岸共同的議題，故而此一國家建設現代化的政治過程，就是兩岸同胞共同努力的結果，因為「中國是兩岸同胞的共同家園」，兩岸是「命運的共同體」。這樣一來，從長遠來看，兩岸同胞共同參與的和平發展的過程，也就是和平統一的過程。

第四、「和平」從推動統一的「理想化的工具」，逐漸展現出「工具理想化」的傾向：本文在此使用「工具理想化」，其核心意義是借用了「工具理性」乙詞中比較正面的意含，「工具理性」的正面意含是指「通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現服務。」但是並沒有文勝於質，形式扭曲內容，更沒有漠視人的情感與精神價值的意義，經由這種「工具理想化」的傾向，引導兩岸將追求「和平」成為一種價值理性，和兩岸當局的公共理性，其結果必然是有利於「兩岸同胞謀福祉」也有利「為台海地區謀和平」。

第五、兩岸在國際社會的「一中」原則，有可能從「互斥」、「對抗」轉而「協商共存」：這一步顯然是台北方面最關心，也是兩岸之間最為棘手的問題，然而從台灣出現再次的政黨輪替之後，北京當局似乎已經摸索出一種試驗性的可能，即將台北的國際參與，區分為國際組織的參與和國際活動的參與，前者從嚴、從緩；而後者則比較具有彈性的方式處理，兩岸若能輔以耐心，建立互信，逐案化解，應該是很有機會解決此一難題。

總之，北京的「對台政策」自「改革開放」以來，歷經三次的轉析，其目標和原則雖然沒有明顯的變化，但是在策略和作法上確是越來越趨於務實，也越來越理性，雖然其中也有挫折，目前終歸平順，未來也值得期待。◆