外交政策見證台灣統獨發展軌跡
外交政策見證台灣統獨發展軌跡
無論是從中美斷交開始算,還是從1979年中共《告台灣同胞書》開始算,過去這30年,中華民國的外交始終處於困境。不管變換甚麼策略,使用甚麼方法,突圍的可能與效果都不大。縱使有過那麼一點半點績效,譬如一度邦交國數字曾經由22個上升到29個,但也只是曇花一現。縱然削尖了頭,擠進了APEC及WTO等國際組織,國際地位也不是國家。情況為什麼如此?答案很簡單,問題出在中國只有一個,代表中國的合法政府也只能有一個。外交既是內政的延長,不解決兩岸問題,也就是中國內政問題,中華民國的外交當然就沒有出路,甚至連中華民國也沒有出路。
一 基於默契的外交休兵期
過去30年,可以以1993年為界,劃分為前後兩段時期。
前段時期中,台北方面還沿襲著國府遷台之後的立場:國府是中國唯一合法政府,中國不容分裂,堅決反對台獨。既然中共在國際上起來了,不僅奪走了國府在聯合國的中國代表權,又搶去了承認國府的諸多邦交國,最後連美國也巴結上中共,與國府割袍斷義。審時度勢,國府自知力不如人,只能反求諸己,在外交上改採守勢,將精力轉移到內政,力求先壯大自己,再伺機尋求突破。
兩岸在這段時期中似有某種程度的默契。國府在外交上採取低姿態,不再與對岸正面交鋒;北京也不為己甚,沒有乘勝追擊。在北京眼中,蔣經國還是一個可以打交道的對手,不能將其逼到牆角。就像1979年《告台灣同胞書》中所言,「台灣當局一貫堅持一個中國的立場,反對台灣獨立。這就是我們共同的立場,合作的基礎。」要維持這一基礎,就不能不展現若干善意。讓國府保留這二十幾個邦交國,於北京無害,與統一有利。但這一相對穩定的兩岸外交情勢在李登輝上台後面臨考驗。
李登輝在80年代末接任,最初幾年,由於權力根基尚未穩固,即使不願蕭規曹隨,也得將政策予以包裝。上台後推出「務實外交」,積極拓展台灣「國際空間」,爭取新的邦交國,以及國際組織的參與。自此以後,爭取台灣「國際空間」,在台灣成為人人朗朗上口的流行語。初期政策似頗有成效,邦交國一度由蔣經國時代的22個,上升到29個,國府不僅重回亞銀,又以經濟體身份參加了APEC。
但是這種積極的外交作為,並沒有考慮到兩岸關係的敏感性,雖然當時兩岸之間已經展開積極接觸。李登輝我行我素,從未嘗試就此議題與北京溝通,進行解釋或說服。當時外交部長錢復就以為,在政策優先順序上,兩岸關係應該優先於外交關係,但未為李所接納。一意孤行的結果,當然招致中共反制。尤其是在1993年,李登輝推出「參與聯合國案」以後,兩岸就此展開激烈的外交戰。
二 兩岸外交肉搏戰的再起
李登輝的「務實外交」值得檢討之處,不止在其忽略兩岸關係,過分進取,未能充分考慮本身實力及國際現實,還在其政策理念已經與過去完全不同。國府自從遷台以來,其拓展國際外交,與對岸間爭的都是名分問題,即中國的合法代表權。至於中國主權,其涵蓋兩岸領土人民,在兩岸間從來不是問題。
但是李登輝不同。他深知台北在代表權爭議上贏不了北京,加上他的日本情結,場所理論,以為解套之道,就是透過推銷「雙重承認」、「雙重代表」,改變兩岸外交之爭的本質,使其由代表權之爭質變為主權之爭。說白了,就是分割中國主權,讓台灣透過外交承認與加入國際組織,取得獨立的地位,自中國分裂出去。
不過,由於當時台灣內部政治環境還不是那麼有利於台獨,國際上又有美國與中共強大的壓力,李登輝帶有濃厚台獨色彩的外交政策,走的是「包裝路線」,他個人也一再假惺惺的強調不支持台獨。無論是「籲請聯合國重新審視2758號決議,考慮台灣在聯合國的代表權」、「以一個中國為指向的階段性兩個中國」、還是「特殊國與國關係」,都是這樣的政策產物。
李登輝的台獨面目既然露出來了,北京的外交打壓就不再手軟。兩岸在雙邊外交戰中,你來我往,互挖牆角,金錢外交的遊戲越玩越烈。台北為數不多的邦交國中,幾個較具份量的,如沙烏地阿拉伯、南韓、南非,相繼斷交。參與聯合國案,固然年年鎩羽而歸,申請WHA觀察員,也不斷被拒門外。
三 外交失火,殃及兩岸
當公然主張台獨的陳水扁上台,兩岸與外交情勢同步轉趨更為嚴峻。有鑒於美國與中共的壓力,以及內部情勢尚未能馬上掌控,陳水扁初期仍然沿用李登輝爭取台灣「國際空間」的手法來包裝台獨,「四不一沒有」、「大膽喝茶」就是這樣的產物。此時「金錢外交」的操作更為粗糙,更無章法,甚至中飽私囊。建交斷交,花錢無數,出訪頻頻,績效全無。在哥斯達黎加斷交後,眼看即將發生骨牌效應,還好政權不久輪替,北京為了回報馬英九重回「九二共識」的立場,展現善意,按兵未動。否則巴拉圭、尼加拉瓜等國恐將一一倒下。
陳水扁的台獨步伐時快時慢,完全取決於政治需要與當時環境。有的時候講「四不一沒有」、「台灣獨立,辦不到就是辦不到」,好像頗為明理與顧全大局。有的時候又比李登輝還急躁,像高唱「一邊一國」,明火執杖的搞「公投」、「終統」、「以台灣名義加入聯合國」、「入聯公投」等等。這種情況下,外交自然難有開拓,兩岸關係也隨之跌落谷底,《反分裂國家法》的出台也就不令人意外。
四 台灣究竟要甚麼樣的國際空間?
經過李扁兩人十幾年的鼓吹,爭取台灣國際空間好像是一樁理所當然的事。即便政黨再度輪替,馬英九說起台灣的國際空間,也十分理直氣壯,甚至連胡錦濤也說,聽到了台灣人民需要國際空間的聲音。究竟台灣要的是甚麼樣的國際空間?大陸又能放手給台灣多少的國際空間?
在李扁時期,「國際空間」顯然是包裝台獨爭取國際承認,獲得新國家地位的模糊說法。因此,任憑包裝如何精美,大陸都松不了手。那麼馬英九呢?馬英九所說台灣「國際空間」的內涵又是甚麼?
照馬英九的外交訴求來看,第一是要凍結台灣邦交國的現況。這個訴求在台獨勢力來看很卑微,很消極。馬英九認為很實際可行。在大陸看來價碼有點高,但免強還可接受。總的來講,台獨在外交上衝撞了這麼些年,漫天烽火,遍地灑錢,繞了多少冤枉圈子,結果還不是只有23個邦交國。比之於蔣經國時代,數量沒有增加不說,邦交國的份量卻更輕了。硬拚下去,恐怕連這個數字也維持不了。因此馬英九這第一個訴求完全務實,毫不吃虧。
馬英九第二個訴求,是要以適當名義,參與像WHA、IMF、世界銀行等國際組織。對這點,台獨勢力應該沒有太多好挑剔,但是難免雞蛋裡挑骨頭。對此大陸覺得需要小心因應,一個一個處理,但是也沒有斷然拒絕。要是台獨勢力沒有這麼囂張,大陸不必擔心台灣政黨輪替不已,到時候覆水難收;要是馬英九立場更為清晰,譬如不僅主張不獨,而且反獨,大陸或許在處理此一議題時會更為放心。對大陸來說,港澳都可以「準會員」(associate members) 身份參與WHO,以同樣地位處理,台灣也沒有不能參加的道理。
問題在台灣拒絕港澳化。當然,台灣也可以高港澳一等,畢竟現在統治台灣的政府,曾經是中國唯一合法政府。這在兩岸之間好安排,譬如港澳和內地簽了CEPA,即「更緊密的經貿安排」,台灣怕被矮化,不願沿用,主張兩岸簽CECA,即「綜合性經濟合作協議」,大陸也同意了。但在國際社會裡,一切約定俗成,很難有太多例外。既然堅持一中原則,大陸不可能接受在國際組織中,出現兩個中國或一中一台。馬英九如果在台獨勢力擠壓下不肯遷就現實,這個問題就難解。再說,馬英九究竟是要爭取台灣人民參與國際活動的空間,還是也要透過這種參與彰顯台灣主權呢?相信應該不會是後者,否則又與台獨立場有何不同?
五 最好的時機需要最大的智慧來掌握
其實台獨勢力也只是會鬧而已,北京不鬆手,他們又有甚麼辦法?他們以台灣名義加入聯合國及其專門組織,企圖迂迴達到獨立目的的做法,也不過是漫天要價,就地還錢的討價手段而已。馬英九大可不必理會。
爭取WHA觀察員一事,看來不會有太多的困難,甚至WHO準會員也不是甚麼太大的問題。但是要一下子跳到IMF、世界銀行就不是那麼容易。一來這兩個組織的章程本來就沒有國家以外的會員,二來國際上正醞釀著這兩個組織的改革問題,三來北京也還不可能如此放心鬆手。建議馬英九不要把台灣人民的期待提得那麼高。
台灣吵鬧了這麼多年的拓展「國際空間」,現在是最有可能突破的時候。馬英九必須務實體認,「國際空間」的開拓,一定要在「九二共識」,即一中原則的基礎上展開,任何解決方案都不能與此一基礎牴觸,否則北京即使再有善意,也難鬆手。就北京來說,雖然台灣政局變化莫測,馬英九能否穩住,進而連任,難以斷言;民進黨是否還有能力與機會攫取政權,也難逆料,但是眼前這一扭轉兩岸形勢的機會,不容錯過,就算冒險,也得一試。
只要「國際空間」不再是包裝台獨訴求的外衣,相信台灣人民想要的「國際空間」就有雲開見日的一天。◆
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