三十年來台灣國際空間細說從頭

無論是從中美斷交開始算，還是從1979年中共《告台灣同胞書》開始算，過去這30年，中華民國的外交始終處於困境。不管變換甚麼策略，使用甚麼方法，突圍的可能與效果都不大。縱使有過那麼一點半點績效，譬如一度邦交國數字曾經由22個上升到29個，但也只是曇花一現。縱然削尖了頭，擠進了APEC及WTO等國際組織，國際地位也不是國家。情況為什麼如此？答案很簡單，問題出在中國只有一個，代表中國的合法政府也只能有一個。外交既是內政的延長，不解決兩岸問題，也就是中國內政問題，中華民國的外交當然就沒有出路，甚至連中華民國也沒有出路。

一　基於默契的外交休兵期

過去30年，可以以1993年為界，劃分為前後兩段時期。

前段時期中，台北方面還沿襲著國府遷台之後的立場：國府是中國唯一合法政府，中國不容分裂，堅決反對台獨。既然中共在國際上起來了，不僅奪走了國府在聯合國的中國代表權，又搶去了承認國府的諸多邦交國，最後連美國也巴結上中共，與國府割袍斷義。審時度勢，國府自知力不如人，只能反求諸己，在外交上改採守勢，將精力轉移到內政，力求先壯大自己，再伺機尋求突破。

兩岸在這段時期中似有某種程度的默契。國府在外交上採取低姿態，不再與對岸正面交鋒；北京也不為己甚，沒有乘勝追擊。在北京眼中，蔣經國還是一個可以打交道的對手，不能將其逼到牆角。就像1979年《告台灣同胞書》中所言，「台灣當局一貫堅持一個中國的立場，反對台灣獨立。這就是我們共同的立場，合作的基礎。」要維持這一基礎，就不能不展現若干善意。讓國府保留這二十幾個邦交國，於北京無害，與統一有利。但這一相對穩定的兩岸外交情勢在李登輝上台後面臨考驗。

李登輝在80年代末接任，最初幾年，由於權力根基尚未穩固，即使不願蕭規曹隨，也得將政策予以包裝。上台後推出「務實外交」，積極拓展台灣「國際空間」，爭取新的邦交國，以及國際組織的參與。自此以後，爭取台灣「國際空間」，在台灣成為人人朗朗上口的流行語。初期政策似頗有成效，邦交國一度由蔣經國時代的22個，上升到29個，國府不僅重回亞銀，又以經濟體身份參加了APEC。

但是這種積極的外交作為，並沒有考慮到兩岸關係的敏感性，雖然當時兩岸之間已經展開積極接觸。李登輝我行我素，從未嘗試就此議題與北京溝通，進行解釋或說服。當時外交部長錢復就以為，在政策優先順序上，兩岸關係應該優先於外交關係，但未為李所接納。一意孤行的結果，當然招致中共反制。尤其是在1993年，李登輝推出「參與聯合國案」以後，兩岸就此展開激烈的外交戰。

二　兩岸外交肉搏戰的再起

李登輝的「務實外交」值得檢討之處，不止在其忽略兩岸關係，過分進取，未能充分考慮本身實力及國際現實，還在其政策理念已經與過去完全不同。國府自從遷台以來，其拓展國際外交，與對岸間爭的都是名分問題，即中國的合法代表權。至於中國主權，其涵蓋兩岸領土人民，在兩岸間從來不是問題。

但是李登輝不同。他深知台北在代表權爭議上贏不了北京，加上他的日本情結，場所理論，以為解套之道，就是透過推銷「雙重承認」、「雙重代表」，改變兩岸外交之爭的本質，使其由代表權之爭質變為主權之爭。說白了，就是分割中國主權，讓台灣透過外交承認與加入國際組織，取得獨立的地位，自中國分裂出去。

不過，由於當時台灣內部政治環境還不是那麼有利於台獨，國際上又有美國與中共強大的壓力，李登輝帶有濃厚台獨色彩的外交政策，走的是「包裝路線」，他個人也一再假惺惺的強調不支持台獨。無論是「籲請聯合國重新審視2758號決議，考慮台灣在聯合國的代表權」、「以一個中國為指向的階段性兩個中國」、還是「特殊國與國關係」，都是這樣的政策產物。

李登輝的台獨面目既然露出來了，北京的外交打壓就不再手軟。兩岸在雙邊外交戰中，你來我往，互挖牆角，金錢外交的遊戲越玩越烈。台北為數不多的邦交國中，幾個較具份量的，如沙烏地阿拉伯、南韓、南非，相繼斷交。參與聯合國案，固然年年鎩羽而歸，申請WHA觀察員，也不斷被拒門外。

三　外交失火，殃及兩岸

當公然主張台獨的陳水扁上台，兩岸與外交情勢同步轉趨更為嚴峻。有鑒於美國與中共的壓力，以及內部情勢尚未能馬上掌控，陳水扁初期仍然沿用李登輝爭取台灣「國際空間」的手法來包裝台獨，「四不一沒有」、「大膽喝茶」就是這樣的產物。此時「金錢外交」的操作更為粗糙，更無章法，甚至中飽私囊。建交斷交，花錢無數，出訪頻頻，績效全無。在哥斯達黎加斷交後，眼看即將發生骨牌效應，還好政權不久輪替，北京為了回報馬英九重回「九二共識」的立場，展現善意，按兵未動。否則巴拉圭、尼加拉瓜等國恐將一一倒下。

陳水扁的台獨步伐時快時慢，完全取決於政治需要與當時環境。有的時候講「四不一沒有」、「台灣獨立，辦不到就是辦不到」，好像頗為明理與顧全大局。有的時候又比李登輝還急躁，像高唱「一邊一國」，明火執杖的搞「公投」、「終統」、「以台灣名義加入聯合國」、「入聯公投」等等。這種情況下，外交自然難有開拓，兩岸關係也隨之跌落谷底，《反分裂國家法》的出台也就不令人意外。

四　台灣究竟要甚麼樣的國際空間？

經過李扁兩人十幾年的鼓吹，爭取台灣國際空間好像是一樁理所當然的事。即便政黨再度輪替，馬英九說起台灣的國際空間，也十分理直氣壯，甚至連胡錦濤也說，聽到了台灣人民需要國際空間的聲音。究竟台灣要的是甚麼樣的國際空間？大陸又能放手給台灣多少的國際空間？

在李扁時期，「國際空間」顯然是包裝台獨爭取國際承認，獲得新國家地位的模糊說法。因此，任憑包裝如何精美，大陸都松不了手。那麼馬英九呢？馬英九所說台灣「國際空間」的內涵又是甚麼？

照馬英九的外交訴求來看，第一是要凍結台灣邦交國的現況。這個訴求在台獨勢力來看很卑微，很消極。馬英九認為很實際可行。在大陸看來價碼有點高，但免強還可接受。總的來講，台獨在外交上衝撞了這麼些年，漫天烽火，遍地灑錢，繞了多少冤枉圈子，結果還不是只有23個邦交國。比之於蔣經國時代，數量沒有增加不說，邦交國的份量卻更輕了。硬拚下去，恐怕連這個數字也維持不了。因此馬英九這第一個訴求完全務實，毫不吃虧。

馬英九第二個訴求，是要以適當名義，參與像WHA、IMF、世界銀行等國際組織。對這點，台獨勢力應該沒有太多好挑剔，但是難免雞蛋裡挑骨頭。對此大陸覺得需要小心因應，一個一個處理，但是也沒有斷然拒絕。要是台獨勢力沒有這麼囂張，大陸不必擔心台灣政黨輪替不已，到時候覆水難收；要是馬英九立場更為清晰，譬如不僅主張不獨，而且反獨，大陸或許在處理此一議題時會更為放心。對大陸來說，港澳都可以「準會員」(associate members) 身份參與WHO，以同樣地位處理，台灣也沒有不能參加的道理。

問題在台灣拒絕港澳化。當然，台灣也可以高港澳一等，畢竟現在統治台灣的政府，曾經是中國唯一合法政府。這在兩岸之間好安排，譬如港澳和內地簽了CEPA，即「更緊密的經貿安排」，台灣怕被矮化，不願沿用，主張兩岸簽CECA，即「綜合性經濟合作協議」，大陸也同意了。但在國際社會裡，一切約定俗成，很難有太多例外。既然堅持一中原則，大陸不可能接受在國際組織中，出現兩個中國或一中一台。馬英九如果在台獨勢力擠壓下不肯遷就現實，這個問題就難解。再說，馬英九究竟是要爭取台灣人民參與國際活動的空間，還是也要透過這種參與彰顯台灣主權呢？相信應該不會是後者，否則又與台獨立場有何不同？

五　最好的時機需要最大的智慧來掌握

其實台獨勢力也只是會鬧而已，北京不鬆手，他們又有甚麼辦法？他們以台灣名義加入聯合國及其專門組織，企圖迂迴達到獨立目的的做法，也不過是漫天要價，就地還錢的討價手段而已。馬英九大可不必理會。

爭取WHA觀察員一事，看來不會有太多的困難，甚至WHO準會員也不是甚麼太大的問題。但是要一下子跳到IMF、世界銀行就不是那麼容易。一來這兩個組織的章程本來就沒有國家以外的會員，二來國際上正醞釀著這兩個組織的改革問題，三來北京也還不可能如此放心鬆手。建議馬英九不要把台灣人民的期待提得那麼高。

台灣吵鬧了這麼多年的拓展「國際空間」，現在是最有可能突破的時候。馬英九必須務實體認，「國際空間」的開拓，一定要在「九二共識」，即一中原則的基礎上展開，任何解決方案都不能與此一基礎牴觸，否則北京即使再有善意，也難鬆手。就北京來說，雖然台灣政局變化莫測，馬英九能否穩住，進而連任，難以斷言；民進黨是否還有能力與機會攫取政權，也難逆料，但是眼前這一扭轉兩岸形勢的機會，不容錯過，就算冒險，也得一試。

只要「國際空間」不再是包裝台獨訴求的外衣，相信台灣人民想要的「國際空間」就有雲開見日的一天。◆