改革新思維與政府治理模式轉型

一　中國改革需要新思維

三十年改革開放在中國造成了一種分裂的社會景象。一方面，中國實現了持續三十年的經濟高增長，綜合國力增強，人民生活改善，國際影響力上升。但另一方面，吏治敗壞，道德滑坡，社會失序，資源和環境狀況惡化，各種矛盾日趨尖銳，社會穩定受到衝擊。面對這種複雜的社會現狀，社會認識也在分裂，出現了兩類截然相反的現象解說。一種解說稱，中國目前所面臨的諸多社會亂象和難題都是實行改革開放、發展市場經濟的結果，因而治本之道是放棄改革開放，回歸計劃經濟體制。而另一派則斷言，八○年代以來的改革完全正確，目前中國社會的一切問題都是那樣的改革未獲徹底貫徹所致，因而化解眼下各種問題的基本途徑在於繼續推進這一改革。

兩種主張都各執一端。

第一種主張尖銳抨擊中國社會在近三十年內出現的新矛盾和新問題，要求政策當局正視這些問題並實施根本的政策調整，因而在相當程度上了反映了民眾中不斷蔓延的不滿情緒，得到了民眾的強烈呼應。但這類批評者完全否認中國選擇改革開放的歷史必然性，以及近三十年來中國藉改革開放所取得的巨大發展和進步。儘管這類主張在批判現實時常能博得滿堂喝采，但真要付諸實施時肯定會遭到社會的全面抵制。因為，中國民眾已從改革開放中深度受益，中國社會不可能重回三十年以前的計劃體制了。

第二種主張強調中國實行改革開放的合理性和歷史必然性，並高度肯定改革開放的成功之處，但這派觀點迴避中國社會在近三十年的改革過程中趨於嚴重失序的基本事實，否認改革中出現的明顯社會不公，一廂情願地辯解說，所有這些問題都與這種改革本身無關，而且只要繼續堅持八○年代的改革思路，現有的問題都將迎刃而解。對於已在這種改革模式下體驗了三十年的中國普通民眾來講，那樣的解釋實在是文過飾非，難以服人。

儘管上述兩派解說截然對立，卻有一個共同點，即兩者都是三十年前既有思維方式的延續。不同的是，三十年前，改革尚未充分展開，中國社會飽受傳統計劃體制之苦，因而否定計劃體制、呼籲改革開放的主張得到了廣泛擁護；三十年後，傳統改革思維的局限性日漸突出，改革開放中的負面效應趨於明朗化和尖銳化，這種改革的合理性開始受到質疑，否定市場體制的思潮重獲生機。三十年河東，三十年河西。

實際上，只要不帶偏見，客觀地分析問題，就不難認識到，中國的改革開放成就顯著，三十年前中國選擇改革開放是完全正確的。但是，這場改革帶有明顯的局限性，而且這種局限性的社會後果正在突顯。無視近三十年改革過程的這種局限，顯然是站不住腳的；但由此就根本否定三十年前中國選擇的基本改革方向，也是非理性的。中國必須堅持改革開放，重歸傳統計劃體制絕無出路。應該看到，現在中國所面臨的真問題不是要計劃經濟還是市場經濟，而是要一個什麼樣的市場經濟。三十年前的兩極化思維已經過時，傳統的改革模式亦已走到盡頭。中國正處於一個重要的歷史轉折點，改革需要新思維。

二　新改革思維中的前三十年改革

當前中國社會中的種種亂象可謂頭緒紛繁，五花八門，但其實質只有一條：個體自利行為的無序化。這裡的所謂「個體」可有多種形式，如個人、企業、團體，乃至行業、地區等等。始於八○年代的改革，其核心原則是肯定各類個體追求自身利益的正當性，其政策原則是「放權讓利」，是所謂「鬆綁」。用更理論化的語言講就是鼓勵「經濟自由」，減少政府管制。

但是，中國近三十年的改革過程在強調個體自由、「放活」經濟的同時，沒有注意如何規範和約束個體的自利行為，以保障不同個體的逐利自由與增進社會整體利益之間的激勵兼容，甚至還有意無意地將約束和規範個體自利行為的要求斥為保守甚至「反改革」。

這種改革給中國社會帶來的直接變化是社會利益結構的多元化，個人、企業、組織、地區有了自己的獨立利益，並出現了多重的利益競爭和博弈。這是發展市場經濟的內在要求，也是激發中國社會發展活力的必要條件。但是，個體實現自身利益最大化的途徑和手段多種多樣。其中，有生產性的途徑和手段，如技術發明、產品創新、降低成本、改進質量、完善服務等，也有非生產性的途徑和手段，如制假售假、污染環境、尋租行賄、偷稅漏稅、走私販毒、蒙坑拐騙等。顯然，在多數情況下，如社會中沒有恰當的約束和規範，用非生產性手段要比用生產性手段更易於個體謀求自身利益的最大化。例如，仿冒名牌比自創名牌要容易得多；不污染環境的生產與污染環境的生產相比，成本明顯要高；偷工減料比貨真價實更易營利……。由此而來，如果一個社會不能對個體的自利行為施加有效的引導和規範，任個體在謀求利益上自行其是，則多數個體都會自發地偏好非生產性的自利手段。那樣一來，個體追求自身利益的過程很容易成為他們損害社會利益和他人利益的過程。當這類激勵不兼容成為一個社會中的普遍現象時，眾多個體的自利過程不僅不能增進社會利益，還可能侵蝕或損害社會利益。

可以說，近三十年的中國改革過程中，最大的問題就是只鼓勵致富（發展），不甄別手段。隨著這種改革的全面展開，各種非生產性的自利行為趨於氾濫，中國社會漸漸淪入了一種源於治理真空的失序狀態。既然放任污染可以致富一方，就不會有人去認真地控制污染；既然制假售假能財源茂盛，就不會有誰願意殫精竭慮地搞發明創造；既然以權謀私、貪污瀆職照樣平步青雲，就很難有幾個掌權者能清廉自守。分權化改革使中國社會既失去了傳統計劃體制下的行政性管控，又未能建立起適應市場經濟需要的治理結構，陷入了一種少有的「自由」狀態。

更嚴重的是，只重自由、不講約束的改革過程必然是一個不公平的過程。因為，不同社會群體在謀求自身利益最大化上的能力和條件明顯不同。佔有資源或有利條件的社會群體在謀求自身利益上處於有利地位，而其他社會群體則可能出於相對不利的地位上。其中，最有優越性的是官員群體，因為官員群體掌握著不受約束的行政權力。這種狀況導致官員利益主導了改革過程，並在中國逐步形成了一個以行政權為軸心、以官員利益為主導的市場經濟體系。在這樣的市場經濟中，權力是一切競爭優勢的主要源泉，任何個體要想在利益競爭中佔優勢，都必須貼近權力並借助權力。這是導致近三十年來權力濫用和官員腐敗每況愈下的制度背景，也是中國社會中行為失序愈演愈烈的根本原因。

三　新改革思維中的市場經濟觀

中國傳統改革思維的主要理論根據來自以亞當．斯密、A．馬歇爾以及邊際效用學派等為代表的古典和新古典經濟學，以及五、六○年代裡在原蘇聯和東歐國家中形成的經濟改革理論。而後者在理論淵源上仍離不開西方的古典和新古典學派。這一派經濟學的分析視野基本上限於市場中的供方和需方，主要分析和描述供求雙方如何在價格信號的引導下達到需求與供給的均衡，又如何從單個產品、單個市場的局部均衡達到全社會的一般均衡。這類理論借助複雜的數學工具，論證抽像個體追求自我利益最大化的結果是社會資源的有效配置和社會整體產出的最大化。由此，市場經濟的活力源泉被歸結為各經濟主體對本位利益的自發追求，而現實市場經濟中約束經濟主體自利行為的成套制度則被置之度外。

但當代經濟學的研究已證明，市場經濟體系的有效作用以一系列制度條件的存在為前提，沒有系統而有效的制度約束，無法實現不同利益主體之間的激勵兼容，優勝劣汰、技術進步、資源優化配置、經濟持續發展都不可能。因為，在缺乏制度或制度失靈的情況下，所有經濟當事人都無所顧忌地按其自身利益最大化意願行事，將導致整個社會交易成本大增，結果必然是社會分工受阻，創新和效率被抑制。因此，制度約束在市場經濟中至關重要，無視制度規範的「經濟自由」只能是一場社會災難。

美國經濟學家羅伯特．霍爾和查爾斯．瓊斯將市場經濟中各種制度規範的總和統稱為經濟的「基礎結構」。他們認為，好的基礎結構鼓勵生產性活動，而扭曲的基礎結構則抑制生產性活動。如果一個經濟體的基礎結構傾向於鼓勵生產性活動，社會的多數資源會投入創造產出的生產性活動中去；如果一個經濟體的基礎結構傾向於鼓勵非生產性活動，社會的資源就會更多地投入尋租、賄賂、欺詐、違約等等轉用和耗散資源（diversion，轉耗）卻不真正創造產出的活動上去。這樣的基礎結構和利益分配傾向一旦在社會中定型和扎根，該社會中的多數成員就會朝著非生產性活動的方向積累其經驗並發展個人才幹。長此以往，「轉耗」成為該社會的基本文化，這個社會就會多非生產性資源，少生產性資源，這個社會從事生產性活動的能力將大大低於其他生產性社會。那樣的社會即使把市場經濟捧到天上去，也不可能是一個豐裕、公正、和諧的社會。

可見，抽像地、籠統地談論市場經濟的優越性完全不得要領。當今之世，採用市場經濟體制的國家不少，但真正能保障經濟持續發展並長期具有創新活力的經濟體並不多。因為，不同國家的市場經濟體繫在完備性和有效性上差異極大，有好的、高效能的市場經濟，也有壞的、低效能的市場經濟。

那麼，市場經濟體系的好壞之分又緣何而來呢？目前，各國的經濟學家們在這一點上已達成了一個基本共識，即凡能有效建立「生產性」基礎結構的社會，都是因其政府能有效保護產權、鼓勵創新、執行契約、抑制壟斷、維護誠信、遏制腐敗。換言之，一國市場經濟體系的好壞主要取決於該國的政府體系是否公正、廉潔、高效、並維護競爭性的市場秩序。

因此，當代經濟學在肯定了制度在市場經濟中的重要性之後，順理成章地得出了一個重要判斷：政府是市場經濟中的重要角色，或者說，政府是市場經濟中不可或缺的主體。因為，制度是一種公共品，它具有顯著的正外部性、非排他性和規模經濟性，因而社會在制度方面的多數需求很難通過市場由私人供給來滿足，制度的創立、維持和有效作用都有賴於政府。尤其是各類正式制度（法律是這方面的典型代表），多數只能由政府來提供。

總之，將市場經濟概括為「自由經濟」的傳統觀念具有嚴重的誤導性，它使許多中國人在思考改革時有意無意地將政府視為市場的對立物，並將發展市場經濟的過程理解為政府職能不斷縮減的過程。但事實上，市場經濟絕非無政府經濟，無政府狀態或弱政府狀態是市場經濟的剋星。市場經濟中的個體自由是法治框架內的自由，離開了完備法治和維護法治的政府，高效能的市場經濟體系一天都無法存在。而中國的改革過程未注意建立適應市場經濟需要的規則和秩序，一味強調個體自由，其引發廣泛的行為失序在所難免。由此來看，中國改革過程所依據的市場經濟觀已過於陳舊，刷新改革思維，須從更新市場經濟觀開始。

四　今後改革的新重點

從這樣的市場經濟觀出發，就可以看到，中國目前的市場經濟體系中最缺乏的就是制度規則，它使得機會主義自利行為和社會失序成為改革過程中難以擺脫的陰影。而其中，政府行為的失序尤為突出。這主要表現為以下幾個方面。

(一)政府對經濟生活的行政干預不僅過多，而且隨意性過大，缺乏透明度和可預期性。這導致政府的行政活動帶有相當的盲目性，從而影響了政府行政的權威性和可信度，也增加了政府政策的貫徹難度。

(二)政府官員所面臨的激勵和約束仍未擺脫傳統計劃體制下片面追求經濟增長的定勢，行政權力和政府資源被大量用於追求GDP增長，而市場經濟社會中許多必須由政府來承擔的公共服務職能卻得不到充分保障。結果，像醫療、教育、治安、環保等基礎性公共品明顯短缺的現象在中國社會裡隨處可見。

(三)對行政權力的行使缺乏有效的監督和約束，權力部門化和地方化乃至以權謀私和官員腐敗的現象普遍存在。它導致眾多具體經營活動乃至資源配置不得不向權力傾斜，並尋求與權力的結合。結果，社會中接近權力、對權力影響力大的群體成為資源配置和政策制定中的強勢主體，而距權力較遠、對權力影響力弱的群體淪為資源配置和政策制定中的弱勢主體。隨之而來，強勢群體和弱勢群體之間在利益分配上的不平衡也在不斷擴大，並助長了收入分配差距的不斷擴大。

本來，政府在市場經濟中是制度的供應者和利益的協調者，但由於政府行政權力深度捲入經濟利益競爭，導致公權力在多元利益格局中難以保持中立，更不可能公正地發揮「裁判員」的職能。結果，市場經濟社會所必須的利益協調機制在中國難以確立，各種利益矛盾得不到有效協調，強者恆強，弱者總弱，社會正義屢遭侵蝕，道德底線一破再破。這都在相當程度上扭曲了市場經濟中優勝劣汰機制的作用，妨礙著效率提高和社會公平，惡化著社會和諧，削弱著社會穩定。更根本的是，社會治理模式轉型的滯後使各種非生產性自利行為氾濫成災，經濟「基礎結構」的行為導向被嚴重扭曲。長此以往，中國將淪為權貴橫行的非生產性社會。

所以，眼下中國社會中的種種「亂象」雖是伴隨著分權化改革而蔓延開來的，但它不是發展市場經濟的必然後果，而是政府治理模式轉型嚴重滯後的產物，是法治不彰的反映。這不是市場失靈，而是政府失靈。可以說，政府治理模式的根本轉型已是當前中國改革面臨的一大瓶頸，如不能及時予以化解，將嚴重窒息中國的改革進程，並可能導致「壞」市場經濟體繫在中國的形成和固化。在今後的一個時期內，能否加快政府體制轉型，確立法治約束下的公共服務型政府，已成為決定中國能否確立「好」市場經濟體系的關鍵。◆