終止「戡亂」對台灣政局和兩岸關係的影響

李登輝在1990年12月25日舉行的「國大憲研會」上代表台灣當局重申，1991年5月之前，台灣將如期宣告終止「動員戡亂時期」。由於這一舉動對島內政局和兩岸關係均將產生重大而深遠的影響，因而受到島內外人士的廣泛關注和高度重視。

國民黨實行「動員戡亂體制」始於1947年7月4日，在1948年4月南京舉行的第一屆「國民大會」上，正式通過了《動員戡亂時期臨時條款》，實際上取代了「憲法」。1949年國民黨逃台後，繼續維持「戡亂時期」的各種法令，將「臨時條款」作為在台實行軍事獨裁統治的主要法律依據，長期實行軍事戒嚴。隨著台灣經濟、社會的發展，各界人士強烈要求當局及早結束「戡亂體制」。1986年國民黨推行六項政治革新措施和1987年底開放台胞赴大陸探親後，「臨時條款」客觀上已成為進一步推動政治革新和調整大陸政策的障礙。因此，「戡亂時期」的終止，是台灣政治、經濟、社會以及兩岸關係發展到目前階段的必然結果，也是台灣當局為了擺脫目前「憲政危機」而被迫採取的一項政策措施。

終止「戡亂」所面臨的難題

由於「動員戡亂體制」是一項相當複雜的法律和行政制度，且已實行四十餘年，它的終止實不僅要帶來許多相關法律和規定的修改問題，而且一些因「動員體制」而設立的機構，也面臨著存廢問題。為此，國民「憲政改革小組」不久前推出了兩個方案：甲案是立即終止，即由李登輝於今年5月間按時宣告終止案；乙案是預告終止案，由李登輝於5月間預先宣告自某一特定時日起終止，以便有足夠時間來修改法律，調整機構。李登輝為了表示信守政治承諾，明確宣佈採納甲案。

台灣當局為終止「戡亂時期」所面臨的難題是顯而易見的。

（一）修改與「動員戡亂時期」相關的各種法規。台灣現行法規中，有一百五十三項與「戡亂」相關，這些法規必須在終止「戡亂」前加以修訂。據報導，迄今為止只完成七十餘項法律修改，不少學者、專家認為，要在今年5月前完成所有法律修改難度較大，「一旦臨時條款不再適用，將發生法律體系斷層」。「戡亂法律」修改現已成為台灣當局的棘難題。

（二）依「臨時條款」設立之機構的存廢問題。根據「臨時條款」的有關規定，國民黨當局先後設立「國家安全會議」、「國家安全局」及「行政院人事行政局」，並將台灣警備總部明定為「動員戡亂時期設置之臨時機構」。最近，國民黨「憲改小組」多次開會研究這些機構的存廢問題。初步研究結果，多數人堅持仍保留上述機構，但對隸屬關係及執掌業務等作相應調整，並在今年4月召開「國大」臨時會議「修憲」時，賦予這些機構法源。其中「國安會」是定為決策機構或諮詢機構，是隸屬「總統」還是隸屬「行政院」，台灣當局內部目前還存在爭議。

（三）對大陸的定位問題。終止「戡亂」首先必須有一個明確的大陸政策。台灣有關人士曾表示：「終止戡亂既是為了推動憲政改革」也著眼於「兩岸關係的調整」，這勢必與台灣當局的「三不」政策產生矛盾。「戡亂時期」的終止，意味著兩岸敵對狀態在「法律」意義上的結束。用一位台灣高層人士的話說，終止「戡亂」後，「中共當然不是叛亂組織」。既然如此，那麼對大陸如何定位﹖如何調整大陸政策以因應「戡亂」終止後的兩岸關係﹖則是困擾台灣當局的又一難題。

（四）確定「總統緊急處分權」問題。在「動員戡亂體制」下，「總統」擁有各種特權，可以不經「行政院」和「立法院」會議就可以實施緊急處置。關於「臨時條款」廢除後「總統」與「行政院」、「立法院」之間關係，國民黨「憲改小組」有兩種意見：一種意見認為，「原則上應依憲法本文之規定，但為謀求台灣政治安定、經濟發展及處理緊急事件，宜在憲法增修條文中明定總統發佈緊急命令權，酌增總統緊急處分權，以因應重大事件之處理」；另一種意見認為，臨時條款廢止後，這三者關係均應完全依憲法行事，不必在憲法增修條文中作任何規定。但可制定緊急命令法，作為總統行使憲法第四十三條的法律依據。由於制定緊急命令法須經「立法院」審議通過，容易引發爭吵，現多數人認為後者可行性不大，因而比較傾向第一種意見。

終止「戡亂」對島內政局的影響

台灣當局內部醞釀終止「戡亂」已有若干年時間，因而不僅在組織上，而且在輿論上都已相應作了一定準備，在政策上也已陸續作了一些調整。如開放黨禁、報禁、解除戒嚴等，都是為終止「戡亂」鋪路。總的看來，終止「戡亂」後，國民黨的內外政策包括大陸政策，短期內不致發生根本性的變化，台灣政局也不致出現劇烈的震動。但必須看到，這一舉動畢竟是台灣政治、社會發展中的一件大事，必然會對島內局勢發展，對國民黨下一步的「憲政改革」，對未來兩岸關係的演變，產生重大影響。

對島內政局影響，可能主要表現在以下幾個方面：

1.國民黨的「憲改」步伐可能進一步加快。「終止戡亂」是台灣「憲改」的第一步，而且是關鍵性的一步，標誌著「環環相扣，盤根錯節的憲改工程正式動工」。它對今年4四月「國大」臨時會議的「修憲」和今年底第一屆「資深國代」退職及第二屆「國代」選舉等，會有直接的影響。

2.「總統」的權力將受到一定程度削弱。廢除「臨時條款」後，「總統」的一些特權將被取消，由於台灣輿論強烈要求高層權力運作回歸到「憲法」上來，「行政院」的地位作用可能因此增強。國民黨在「國會機構」中一統天下的局面將不復存在，「總統」的權力可能會更多地受到「民意機構」的制約。

3.台灣的政治環境將變得更加捉摸不定。一方面「戡亂體制」結束後，官方對言論、出版、集會、結社等方面的限制會適當放寬，政治環境有可能變得相對寬鬆。另一方面，隨著當局對社會控制力的減弱，一些地下組織、黑道分子也會加緊活動，台獨勢力也可能會趁機掀起聲浪，以試探當局反應。台灣社會秩序可能會一時比較混亂。

4.在野黨派勢力將進一步發展。隨著「戡亂時期」終止和台灣當局加緊推行「政黨政治」，台灣社會「一黨獨大、多黨並存」的政治局面將得到發展，國民黨一黨專政的狀況將逐步改變。各在野黨派特別是民進黨為了謀求擴大自己的影響力，將利用這一有利時機，加強與國民黨的抗爭，謀求執政黨地位。國民黨的統治地位短期內雖不致動搖，但將面臨日益嚴重的挑戰。

終止「戡亂」有利於實現國共和談

對兩岸關係發展，可能有以下幾方面影響：

1.海峽兩岸關係可能會更趨緩和、穩定。終止「戡亂」後，國共之間的內戰狀態從「法理」上將正式結束，兩岸之間的政治氣氛可能會變得更加緩和。

2.兩岸交流將進一步擴大。結束「戡亂」對兩岸交流無疑將產生積極的促進作用，有利於人員往來由單向發展為雙向，也有利於「三通」逐步從間接發展到直接。首先，大陸具共產黨員身份的人士今後可「合法」入台，台灣各界人士到大陸活動也可減少後顧之憂，不再有「通匪」、「共諜」之嫌。

3.為未來國共接觸對話及正式和談創造了有利條件。台灣輿論認為，隨著「戡亂時期終止」，台灣當局就不能再將中共視作「叛亂團體」，這無疑為兩黨對等談判創造了前提條件。「總統府」發言人不久前表示，國民黨十四大後可能正式放棄「三不」政策。因而從長遠來看，終止「戡亂」有利於實現國共和談。

終止「戡亂」豈能當籌碼

應當指出，長期以來，「臨時條款」實際上剝奪了台灣人民基本民主權力，而且對兩岸人民正常交流起著嚴重阻礙作用。結束「戡亂」這種荒誕體制，是大勢所趨，人心所向，是台灣當局早就應該採取的一項行動。值得注意的是，台灣少數人迄今仍將終止「戡亂」作為一個籌碼，試圖通過承認中共為合法政黨來換取中央人民政府對台灣政治實體地位的承認，「戡亂」尚未終止就提出大陸必須有「善意回應」。據去年12月31日台灣《中央日報》報導，有關人士竟聲稱「將從憲政體制、中共反應、國際安排三個層面來考慮對中共如何定位」。甚至還有人聲稱「終止戡亂不等於承認中共」。因此，在結束「戡亂」之際，要特別警惕某些人利用這一機會加緊推行「一個兩府」的圖謀，搞所謂「互相承認」和兩個「政治實體」，長期維持分裂現狀。人們希望台灣朝野有識之士，利用這一契機，積極推動兩岸關係的進一步發展，首先實現直接「三通」，為祖國統一的大目標而努力。

（原載《瞭望週刊》海外版91年1月28日）◆