台灣美牛議題為何政策失靈？

政治的本質是非理性的，但是政治問題的解決卻必須以理性為基礎。

近代提出「風險社會」概念的德國社會學大師Ulrich Beck指出：「在人們覺得自己受到自然災害的時期，風險的概念並不存在。各種風險其實是與人的各項決定緊密相連的，也就是說，是與文明進程和不斷發展的現代化緊密相連的。」由此可知，當前各國政府在面對知識文明體制的轉換時，危機的管理將成為其國家治理的重大挑戰。

在全球化的體制及效應下，世界各國的資本家面對全球市場的嚴厲挑戰，無不在全球規模內力圖同時降低成本和擴大市場，然而，往往在這二大動機的運行下發生了衝突的弔詭關係，塑化劑的添加、瘦肉精的使用、生長激素及抗生素的使用和基因改造的食物等，都是這種狀況下的產物，處理這種弔詭關係的有效手段，一般都是透過政治權力的運作，以求取最大利益的妥協條件。但是，從消費者的立場而言，這種妥協的結果無異於增加風險，如此一來，消費者自然會回頭到民主程序中，拾起人民的政治權力，與之對抗，以排除風險。而政府的決策將無可逃避地處在這二種權力的角逐當中，超出政策的正常理性基礎，很容易導致進退失據，甚至爆發治理危機。

最近爆發含瘦肉精美國牛肉進口的政策風暴，就是在這樣的體制斷層線的效應下醞釀形成。沒想到馬政府低估了人民的力量，太過於簡單化問題，竟然會在郭台銘的比手劃腳下匆促決策，忘了陽光治理的基本原則－－程序透明化。當年韓國李明博總統曾經也因美牛進口的議題差點被迫下台，台灣當局全然沒有吸取韓國的教訓，以他山之石攻錯。檢視整個事件的政策過程，以治理的角度來看，當中有二大環節出了差錯：沒有理順政策與政治的關係，以及缺乏跨領域治理的團隊運作。

公共政策的基本內涵雖然包括了政策程序的知識及政策價值的知識；政策的形成主要也是透過這二大部分的內在統合。政策程序決定於專業的理性分析，而政策的價值內涵則由政治領域中價值折衝的遊戲規則來決定。本質而言，政治狀態講求的是對立、衝突到共生，情境必然處於紛紛擾擾的爭執狀態，所達成的平衡狀態也是模糊秩序；相對而言，政策重視的是明確的方向及理性的程序。

顯然，政策的運作不同於政治，必須盡可能擺脫政治的干預，才能基於專業做理性分析，進而極大化政策的效益；這是美國總統威爾遜（W. Wilson）在1887年提出「政治／行政二元分立理論」的主張，也是孫文在民權主義所主張的「權能區分」理論。然而，在最終的統合效能上，政策的成敗將產生政治影響力，決定政權的存續與否；一旦在政策形成的過程中，尤其是在政策分析及規劃階段，受到政治力的侵入或干擾，專業的理性基礎必然產生動搖，可能導致政策的失敗，此時政治並不會承擔任何責任，而是政府被歸責，甚至被唾棄，有苦亦不可言。這是採取當代西方民主政治的所有政府在國家治理上不可不瞭解的行政運行原理，同時，如果想要避免政策失靈，更需要謹慎理順政策與政治的關係，一旦處理不當，必然形成治理機制的斷層線，成為棘手的問題根源。

當然，理論上民主是人民做主，政策的最終決定權必須交到人民手上（國會可為人民之代表體）。然而，因為人民對資訊取得的完整性及專業的解讀能力，有所不迨，所以，政府在將政策交予人民做決策之前，必須先完成政策分析、方案規劃及評估。傳統以來，在專制或威權體制的運行下，國家治理的決策都定於一尊，依賴的是執政者個人的理性與智慧；近代以來，由於社會發展趨向多元性及複雜性，尤其在「後現代」的「風險社會」，就算天縱英明，個人能力和精力總是相對有限，良善的治理有賴於多元思考、多面向、多方案、集體理性的相互激盪與評估。所以，所謂「條條大路通羅馬」，理性的政策管理應該針對政策目標提出「可供選擇或決策」的多元方案，不應該只提單一方案強迫決策者做接受與否的無奈決定，此非民主或善治的政策管理方式。

縱觀此次美牛進口議題的政策管理過程，吾人很清楚地可以發現，整個政策的理性分析都尚未啟動，政府都還沒有進行政策分析的工作：到底瘦肉精是什麼東西？對人體有何影響？如何影響？美牛含瘦肉精的情況如何？為何美國政府會允許畜牧業使用瘦肉精？又有什麼動機非要強力推銷含瘦肉精產品到台灣及其他國家？有無其他議題可以交換或能否透過談判爭取妥協空間？美國國內市場如何處理含瘦肉精的豬肉及牛肉？美國消費者又是如何因應含瘦肉精的產品？WTO體制內多數國家又是如何回應美牛的議題？WTO規範有無我方可運用的條款？……凡此種種，就讓政治力切入。如此一來，理性的政策程序如何啟動？一下子之間，整個議題很快地陷入紛紛擾擾的政治漩渦之中，也犧牲了政府應有的公信力。

生活於當代的「風險社會」中，任何現象問題都是經由多元機能的網絡交錯而形成；換句話說，沒有任何現象問題能夠由單一專業做合理、有效地處理，必須透過跨多元專業領域的整合機能，才有可能達致良善的治理。本來，國家分官設職是基於專業分工，以利於深化特定問題的探討，包括資訊的搜尋及從事專業的分析與解讀。然而，在面對客觀存在的現象情境，這種專業功能的運作往往必須將其他領域現象，以假設定數，排除在分析或研究之外，形成各專業組織的「本位主義」；如此一來，專業分析的結果就可能與客觀的現象事實產生差異，一旦堅持立場或本位的專業作為，常常不僅無助於問題的解決，反而成了客觀現象的變動因素，越攪和，情勢越混亂。此次政府處理含瘦肉精美牛進口的問題就是陷入了「本位主義」的泥淖，越攪越渾濁。

有鑒於此，近代國家體制的設計上，一方面固然也會重視專業功能，每一專業功能的組織任務則以法律定之，但同時更重視跨專業領域的整合功能，故有總統制的國家安全會議以及議會制（俗稱內閣制）的內閣會議的設置，以發揮整合機能。在我國體制內，行政院為國家最高行政機關，所以，行政院院會當為政策層面（國事）的整合機制；而國家發展方針（國是）則由國家安全會議統籌之。再以美牛進口的議題觀之，對美溝通及協商，依法定職權，應由總統府統籌決策，責成外交部執行；至於相關國內政策的規劃、決策與執行則應歸行政院的職責，包括對內說服立法院及對外說服民眾的政策行銷工作。整個政策失靈的關鍵在於二大環節：各專業機關的失職或怠職，包括衛生署、農委會、經濟部及外交部，另外就是跨部會的整合功能失靈。

根據民主政治的理論，政府的機能在於提供完善的公共服務及公共財給廣大的人民群眾，亦即中國儒家所說的「天視自我民視，天聽自我民聽」，以及近代西方倡導的「以顧客為導向作為政府治理的基本準則」。所以，現代化國家的政府職能，不管是在組織結構上或是任務功能上，應該都要能夠反映人民生存、生活及發展的需求。既然如此，此次台灣對美牛進口的政策議題上，怎麼會形成政府與人民幾乎壁壘分明，立場對立、甚至衝突的景況呢？顯然，癥結在人民對切身關注的問題，無法在政府應該有的職能體系中發聲，並得到妥善的照應及承諾。

反觀我們的政府體制，關係人民大眾生命安全及身體健康的重要職能，絕不可能被忽視。當年國共內戰時期，中國處於農業社會的狀態，農村人口超過90%，對這樣廣大的人口，國民黨政府的「行政院組織法」中卻沒有農業部，這也給了毛澤東的農民革命順利推展及擴大，注定了國民黨政府在大陸的全面挫敗。這種教訓，現在的國民黨政府似乎未能深切反省。儘管在當前的政府職能中，「衛生署」在法定職責上負責維護人民的生命安全及身體健康。然而，針對美牛進口的議題，衛生署卻未能在第一時間反映民意，替人民發聲，表達對瘦肉精的疑慮，反而枉顧維護人民健康的職責，一味堅持開放；這不僅讓人民感到心寒，事實上，衛生署已經明顯違法失職，還不自知。另外，一開始就主張開放的衛生署，儘管事後再信誓旦旦表示對含瘦肉精的豬、牛肉執行嚴格的「三管五卡」，「誰能相信？」顯然，至此狀態，衛生署的公信力完全破產。

其次，依據相關職責，農委會也應考量含瘦肉精的豬、牛肉開放進口後，對國內相關產業所產生的衝擊，尤其目前仍禁用瘦肉精的畜牧業；果若被迫非開放不可，是否可沿用WTO規範的保衛條款，進行檢討，並提出因應對策。其實，整體來說，這些作為在實質的效果上或許不大，但在政治的意義是非常明顯的，至少取信於民，政府對維護人民的利益是責無旁貸的。不管怎麼說，農委會在上次對含瘦肉精的美國豬肉進口一案上，曾經明確表達反對開放的態度和立場，農委會至少在法定職責上並未嚴重失職。

當然，從國家整體的經濟利益來看，美牛有條件開放的趨勢，其實是很難逆轉的；相同情況下，就連韓國也無法完全順自己的意志，最後由總理下台，勉強平息風暴。但是，為什麼主管國家經濟事務的經濟部卻從頭到尾都不出聲呢？我們的政府到底出了什麼問題呢？還是處於傳統的官僚思維：保守、顢頇？管他什麼法定職責，只要暴風沒有吹到，就當沒事？還是，什麼事都要等總統指示才會動嗎？近代政府的行政倫理－－主動積極，丟失到那裡去了呢？針對美牛進口的議題，基於本身職責所在，經濟部應該明確主張開放的立場，而且必須負責任地提出相關論據：一旦不開放，美國可能採取的報復措施，國內那些出口產品、那些產業將遭遇衝擊、失業率可能因而提高、社會穩定及安全可能也會受到影響、以及整體經濟損失的評估。另外，由於過去長期針對特定對象的外交競逐，外交部至今還沒有調適過來，恢復國家正常的外交功能，還是一直處於聽從美國要求的心態，沒有認清其正常職能是進行與相關國家的溝通、協商與談判，爭取我們的政經利益。針對該議題，外交部也是怠忽職守，沒有對開放與否進行具體評估，進而告訴國人，在當前國際環境及國家處境下，不同因應對策的利弊得失。

顯然，職能分工本身就會有傾向「本位主義」的缺點，所以當代風險社會的治理特別重視「跨領域」的整合能力，甚至將組織型態往「量子組織」轉移。針對該議題的初步決策，政府必須在各職能立場充分表達、反映民意之後，由經建會或指定相關職權的政務委員主持，進行跨部會協商，進而完成整合，再送行政院院會討論，進入決策程序，最後送立法院充分討論及協商，這就是《貞觀政要》上所說「朝廷之上，唯唯而亡，諤諤則昌」；此時完整的資訊，包括政策內容、規劃程序及評估報告，完全公開，至此才是政治力切入的時機，政治人物、媒體、名嘴及民眾都可以討論或爭議，以作為最後定案的修正考量。

整體而言，有條件開放已是既定政策，一方面符合現實，另一方面也是必須維持政府的公信力及基本尊嚴，雖然決策稍嫌匆促。但是，問題的關鍵是這個「有條件」開放如何平衡台美之間的立場，又可以取信於民，讓人民的健康疑慮得以釋懷。如果這個「有條件」是要求進口美牛強制標章，我個人認為美方不太可能接受，其主要原因是違反WTO規範的國民待遇原則，就算美方為了先取得開放，勉強不提出抗議，事後肯定也會訴之WTO，屆時可能再起爭議。

但是，要如何取信於民，讓他們相信政府肯定能夠把關，而且也可以維護國內豬農的權益呢？這個問題可以採取「逆向思考」，我們不對美牛強制標章，但可以提供不含瘦肉精的豬肉及牛肉的業者申請標章的機會，並且明確訂出合格標準及檢查監督程序，譬如定期、不定期、定點、不定點的抽檢，一旦發現問題，隨即取消合格標章，並且從此不得再申請。儘管違規業者可能另外移地申請公司，再提出申請，至少他們會認知到政府是認真的，也可消除其僥倖心理。

其次，如果從生產者及銷售者的角度來看，政府如果規定銷售的美牛必須強制標示，顯然將影響業者的營業狀態及利益，銷售者必然會設法逃避，譬如標章掉了或作業疏忽忘了粘貼等等藉口，以欺瞞消費者。但是，如果標示不含瘦肉精的標章，將有利於業績的擴增，必然會受到業者及消費者青睞，樂意配合。另外，從消費者的角度來看，不含瘦肉精的標章制度，在執行上的可行性（可以被業者、美方、WTO規範及消費者所接受），以及所提供的公信度，顯然比標示美牛的標章制度要高出很多，消費者也比較容易區隔。

最後，目前想從政治的糾葛中回到政策理性，也只能從雙方的斷層線彌補，以轉換成銜接點。那就是，必須盡速撤換衛生署署長，重新任命「反對開放」的陣營中具有專業性及代表性的政治人物或學者，以撫平裂痕。這種作為，馬英九先生擔任台北市長時，也曾以相似的模式任免勞工局局長，而且事後證明也非常成功。南韓在類似事件中，犧牲了總理，穩定了政局。我們當然不希望該事件所牽動的層次如此高，但是如果決策再不果決，情勢發展下去，誰也無法正確衡量其政治衝擊力。有錯，當然要負責，這是當代政治的鐵則，就連薄熙來只是用人失察都必須下台了，何況未能為人民健康把關的衛生署署長？◆