論釣魚島爭端與美日安保條約

一、釣魚島主權歸屬與國際政治

自上世紀70年代初開始的海內外民間保衛釣魚島運動如今已經有42年了，今年（2012）達到了頂峰。4月10日日本野田家彥政府所謂的購島決定，激發了中日之間全面官方的釣魚島主權爭端，掀起了東北亞國際政治的波瀾，至今方興未艾，更有擴大深化的趨勢。東海波濤洶湧，風雷激。

對於42年前投入保釣行列堅持至今的老保釣而言，保釣運動如今發生了質變，由民間間隙性零星的宣示主權活動，變成了政府官方的全國維護領土主權的行為，展開了國際政治的全面鬥爭，其政治意義和延伸的影響巨大而深遠。想當初校園青年學子一腔民族主義和愛國主義的熱忱，投入了保釣的行列，42年後的今天目睹了保釣運動全面質變的成果，不得不感到無限的激動和安慰。

釣魚台列嶼主權的歸屬正是反映了國際政治的風雲變幻，強權政治的現實主義國際社會。遠在17世紀中國的明朝，就已經發現和掌管了釣魚台列嶼至19世紀清朝末年。明治維新後的日本乘積弱腐敗的清政府，發動第一次中日戰爭，即甲午戰爭，簽訂《馬關條約》，割讓台灣、澎湖以及附屬島嶼包括釣魚台列嶼。民國以後，日本軍國主義繼續蠶食中國，1931年發動九一八事變佔領東北，侵蝕華北，終於1937年爆發了第二次中日戰爭，即七七事變，日本帝國主義的鐵蹄遍及中國的大江南北長城內外。1941年12月日本偷襲珍珠港爆發了第二次世界大戰，中美合作共同在亞洲戰場應對日本的侵略。1945年日本戰敗無條件投降，接受《開羅宣言》和《波茨坦公告》的全部內容。其中規定，戰後日本的領土僅限於本州、九州、四國、北海道及其附屬島嶼，放棄過去掠奪的領土，歸還東北和台灣、澎湖給中國。如此，釣魚台列嶼本應隨著台灣、澎湖一起回歸中國，但卻在美軍佔領之下。中國國內國共內戰正酣，無暇顧及那八個無人小荒島。日本卻將其和琉球群島依1951年舊金山對日和約第三條，交給聯合國於1953年由美國托管「北緯29度以南的南西諸島」。而1953年美國的琉球民政府（U.S. Civil Administration of the Ryukyus）發佈第27號公告（USCAR 27），界定北緯29度以南的南西諸島，把釣魚台列嶼包括在內。如此，本屬於台灣的釣魚台列嶼卻被美國的琉球民政府劃入琉球地區的管轄範圍。當時的兩岸政府都沒有關注到如此細節，更沒有做出相應的反應或要求歸還，但繼續是漁民的傳統漁場，直到1968年聯合國遠東經濟委員會專家進行探勘，公佈了預測的石油、天然氣和海底資源，一時引起日本和台灣當局的高度關注和爭奪。當時國際格局處於美蘇冷戰的巔峰，美國極力扶植日本應對東北亞蘇聯的勢力。1969年珍寶島事件後，中蘇關係激烈惡化，中美有了共同抗蘇的共同點與打破中美僵局的突破口。中美乒乓外交促成了關係正常化，1972年簽訂了中美「上海聯合公報」。同時，美國為了制衡中國，應日本的要求，於1971年6月17日美日簽訂《沖繩歸還條約》，1972年5月15日生效。該條約第一條，界定琉球群島和大東群島，依照1951年對日和約所賦予美國的所有行政、立法、司法等權力，如數歸還給日本。在一份條約的備忘錄（Agreed Minute）中，以1953年美國琉球民政府的第27號公告內容，界定琉球群島和大東群島的邊界。如此，釣魚台列嶼就被美國任意隨著琉球群島的行政管轄權歸屬日本。就此，引發了兩岸三地和海外華人留學生在70年代10年轟轟烈烈的保釣統一運動。

80年代中美和中日關係良好，合作共同抗蘇，釣魚島爭端歸於平靜。90年代初，蘇聯解體，冷戰結束，美日和西方國家逐漸傾向遏制圍堵中國的崛起。911事件促成美國優先反恐，延遲了對中國的遏制。2010年美國決定戰略東移，在2020年之前將60%的海空軍力及六艘航母戰鬥群部署在亞太地區，同時外交合縱中國的周邊國家，展開了對中國的全面圍堵。日本乘勢要國有化釣魚島，加強治權掠奪主權。中日釣魚島爭端和中國的保釣之戰，應運而起。值得注意的是，美國在《沖繩歸還條約》中所歸還的只是接受托管琉球群島和釣魚島的行政權。對於主權，美國不持立場，由有關方面自行解決。進一步分析，琉球群島和大東群島戰後脫離日本後由聯合國托管，其歸屬應該由聯合國托管理事會和安理會決定其歸屬或安排獨立，像其他的托管地一樣。然而，美國擅自和日本簽約歸還琉球群島，完全是美國霸權主義的行為，無視聯合國憲章和國際法。

就中國而言，兩岸政府都沒有被邀請參加1951年的舊金山對日和約，所以，中華人民共和國政府於1951年9月18日發表聲明，不承認該和約的內容和效力，因此中國不受其中的條款約束。因此，美國對琉球群島和釣魚島的托管和支配，中國一概不予承認。中國所認可的是參與和簽署的《開羅宣言》和《波茨坦公告》 的內容以及戰後落實與執行。

二、國際法與釣魚島爭端

1.國際法原則下的國家領土變更問題

釣魚島爭端涉及國家領土變更的問題。傳統國際法認為領土的變更有五種：（一）先占（Occupation）；（二）時效（Prescription）；（三）添附（Accretion）；（四）割讓（Cession）；（五）征服。

（一）先占原則必須具備兩個條件：一、必須是無主的土地，就是未經他國佔領的土地或佔領後又已經放棄的土地；二、對無主地實行有意識的實際佔領和有效的控制管轄。

（二）時效原則涉及非法佔領土地的問題。一個國家以非法的手段佔領了他國的某些領土。經過一段相當長的時間後，佔領國就可以被認為合法佔有該土地，由非法佔領而轉變為合法佔領。但必須是沒有受到挑戰，也無確定的時間段。

（三）割讓涉及一國以戰爭強力兼併他國的領土，戰勝國以條約的方式取得他國的土地，是土地強制性或無代價的轉移。

（四）征服涉及以武力兼併他國領土，以戰爭的方式佔領他國領土，是國家領土變更最直接和有效的方式。戰勝國和戰敗國之間不存在任何平等的地位，只有佔領和臣服的關係。

從數百餘年來釣魚台列嶼的歷史觀察，可以發現當前的釣魚島爭端經歷了國際法所論及的四個國家領土變更的原則，即先占、時效、割讓、征服的過程。釣魚台列嶼早在中國明朝時就先占以防務管轄納入領土至清朝末年。1885年日本乘清朝衰弱無暇顧及之勢，非法竊取佔領。1895年中國甲午戰爭戰敗後，《馬關條約》中將台灣、澎湖連帶釣魚台列嶼一併割讓給日本。1945年中美等聯軍打敗日本，對日本的無條件投降進行征服，收回台灣、澎湖及其附屬島嶼。釣魚台列嶼本來不應該有任何爭端，不幸的是中國國共內戰，世界兩極格局美蘇冷戰，美國霸權主義行為，美日擅自把釣魚台列嶼私相授受，日本的再度非法竊取，成為今日的中日釣魚島爭端。嚴格地說，釣魚島爭端實質上是國際政治問題而不是國際法的問題，戰後由於國際政治冷戰的因素美國偏向於日本以制約中國和蘇聯，而冷戰後的戰略東移圍堵遏制中國，激化了釣魚島爭端。眾所周知，在現實主義的國際社會裡，國際法是為國際政治服務的。國際政治大格局決定國際法的奠定和執行。何況國際法的有限性和局限性不足以解決高度國際政治性質的釣魚島爭端。日本高調宣稱要以國際法解決釣魚島爭端，就是仰仗美國為首的西方國家在國際法院內佔絕對優勢的地位來判決釣魚台列嶼的主權歸屬，其結果不言而喻。

2.《聯合國海洋法公約》框架下的釣魚島主權爭端

1982年通過和1994年生效的 《聯合國海洋法公約》 對傳統的海洋法產生極大的衝擊。其中以12海里領海，12海里毗連區，200海里專屬經濟區，以及200海里大陸架和350海里外大陸架界限的規定最為重要。

（一）劃定釣魚台列嶼基點基線確立主權範圍，進而確立領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架界限等等海洋權益。此次中日釣魚島爭端開始，中國決定提交聯合國秘書長釣魚台列嶼的基點基線備案，確立了主權的範圍以及其他海洋權益。

（二）此外，中國決定向聯合國海洋法公約的大陸架界限委員會提交關於東海部分的外大陸架界限。中國提出外大陸架界限的決定，意味著中國不再以中間線的原則和日本談判東海地區的大陸架問題，而是以中國大陸架的自然延伸為大陸架的界限。如此，中國將大幅度地增加大陸架的範圍和權益。海床洋底的開發將不受制於所謂中間線的顧慮。

（三）釣魚島主權的歸屬對東海地區專屬經濟區的劃定有重大的影響。以釣魚島為基點或不以釣魚島為基點劃定專屬經濟區涉及數十萬平方公里的海域和海洋權益。

（四）確立釣魚台列嶼主權和開發涉及廣大的海洋權益。根據聯合國海洋法公約第121條的規定，只有能維持人類經濟生活的島嶼，才能宣稱（Claim）擁有200海里的專屬經濟區和大陸架的海洋權益。所以，釣魚島除了主權的確立還要進行開發引進常住居民，建立社區以及其他的基礎設施。日本此次國有化的目的也在於對釣魚島進行開發建立社區，符合海洋法公約的各項規定。為鞏固海洋權益，中國確立釣魚島主權的後續開發和建設居民社區行動刻不容緩。

三、美日安保條約與釣魚島爭端

1960年1月19日簽訂的《美日安保條約》是否適用於釣魚島爭端是中日雙方所關切的議題。過去美國官員對該議題總是三緘其口，支吾其詞，只強調美國對釣魚島主權不持立場，要求爭議各方和平解決爭端。然而，在美國於2010年決定重返亞太戰略東移之後，就中日釣魚島爭端開始公開表示，美日安保條約適用於釣魚台列嶼。

就此，美國國會服務處於2012年9月25日公佈了一份新的報告，題為「釣魚島爭端：美國的條約義務」（Senkaku 〔Diaoyu/Diaoyutai〕 Islands Dispute: U.S. Treaty Obligations）。其中如何把1960年的《美日安保條約》和1972年生效的《美日歸還沖繩條約》銜接，做了說明和分析。歸還沖繩條約第二條說，美日之間所有簽訂的條約和協定包括美日安保條約等都適用於沖繩歸還條約。如此，就把相隔12年的兩個條約義務融合在一起。不過，在國會就條約批准聽證的過程中，副國防部長大衛．派克（David Packard）強調，縱然安保條約適用於沖繩歸還條約，日本對條約所涵蓋的地區要負主要的防務責任。2010年中日釣魚台事件高潮時，在日本催促之下，國務卿希拉蕊表示，「美國對於釣魚島的主權從來沒有採取立場，但是我們很清楚地表明，這些島嶼是我們共同條約的一部分，也就是防衛日本的義務」。國會服務處新的報告同時指出了值得注意的三點：其一、在沖繩歸還條約批准的聽證過程中，國會並沒有採納一些對條約部分保留的建議；其二、安保條約第五條規定，締約方對於日本管轄下的領土（Territories）受到武裝攻擊時的應對措施要依據本國憲法條款和程序；其三、其中對於管轄的領土（Administration）和有主權的領土（Sovereignty）沒有做出區別，自1971年以來就安保條約的適用範圍沒有改變。

針對美日安保條約最重要的第五條，我們可以再作一些相關和深入的分析。第一、條約第五條第一段說，一旦受到武裝攻擊，就要採取行動（...that it would act to meet...）應對。此處使用「Would」而不是「Should」或更強烈的「Shall」的字眼，似乎保留了相當的政策考量空間。而且，美國強調日本應該承擔主要的防務責任。在一般涉及權利和義務的條約和公約的條文中，絕大部分都是使用「Shall」這個強烈字眼。第二段中就使用了強烈的字眼「必須」或「應該」（Shall），有別於第一段。第二、條約說，採取的應對措施要根據本國的「憲法條款和程序」（constitutional provisions and processes）。日本的和平憲法第九條不允許有交戰權，除非對本土的自衛，也就是限於本州、九州、四國、北海道及其周邊附屬島嶼，對於琉球群島和釣魚島需要和美國磋商。就美國而言，一旦釣魚島爭端演變成戰爭，就必須經過國會的批准和聽證以及辯論的程序。試想，美國國會批准和全力支持總統行政部門為了小小的無人釣魚島，和中國爆發戰爭則是件令人不可思議的事情，而美國能夠從中獲取多大的利益？為了盟邦的信任？何況中美都是擁有核武器的大國，任何戰爭的爆發都可能逐步升級為相互摧毀的核戰爭，威脅到人類的生死存亡。相信美國人民不會做出批准如此戰爭法案的蠢事。聯合國和全世界人民都不會允許核戰爭的爆發。所以，近期美日頻頻的軍演和先進武器的部署日本不過是威懾中國，嚇唬中國領導人，試探中國保釣的決心而已。

四、釣魚島主權爭端和日本軍國主義復活的危機

日本近十餘年來大力地渲染中國威脅論，同時推動日本「國家正常化」的進程。此外，過去20年來不遺餘力地追求政治大國的地位，意圖透過聯合國安理會改革的途徑，爭取聯合國安理會常任理事國的地位。並且在要求恢復國家正常化的過程中實現軍事大國的地位，包括發展核武器成為核武器國家，實現真正大國地位的野心。譬如不斷在「無核三原則」作文章，日本參議院2012年6月20日修改了《原子能基本法》，增加了「原子能開發要為國家安全保障做貢獻」的內容，打開了發展核武器的大門，等於宣佈要擁有核武器。此外，根據10月19日的媒體報導，在本屆聯合國大會裁軍與國際安全委員會（第一委員會）的決議草案磋商過程中，日本就瑞士、挪威等16個國家所提出的「加強關於使核武器非法的努力」決議草案拒絕簽字為共同提案國，為將來擁有核武器埋下伏案。

多年來，日本政府官員和國會議員不斷地參拜靖國神社，為二戰的戰犯招魂，鼓吹軍國主義復活。今年10月17日，極可能成為下屆首相的自民黨總裁安倍晉三參拜了靖國神社，並表示對過去任首相期間沒有參拜感到遺憾。10月18日，日本67名國會議員集體參拜靖國神社，為二戰的14名甲級戰犯招魂。自民黨前幹事長並認為，日本議員參拜靖國神社無須顧忌其他鄰國的感受。必須注意的是，靖國神社是日本軍國主義侵略的精神工具和標誌。所以，一旦右翼勢力獲得多數民意在不久將來的大選中掌握政權，必然要全面修改目前的和平憲法，走向軍國主義的道路。日本右翼勢力不安於現狀的意識和行為近年來越見明顯，而日本社會中政治發展的趨勢也在右傾。例如自民黨的主要政客安倍晉三已經當選為總裁，石破茂被任命為幹事長，以及石原伸晃等骨幹都是右翼分子，對日本未來的政局將有巨大的影響。日前安倍晉三對到訪的美國副國務卿伯恩斯表示，要修改日本的集體自衛權，恢復日本國家正常化。正如國內外的評論，日本已趨向集體右傾，企圖推翻二戰後的國際秩序和安排，謀求恢復日本的政治、經濟和軍事大國的地位。更令人矚目的是，如果美國為了圍堵遏制中國的崛起一味地縱容日本的「國家正常化」進程對付中國，甚至發展核武器，將打破現有的國際秩序和戰略平衡，激發嚴重的國際軍備競賽，尤其亞洲地區，包括核軍備競賽，世界和平將面臨嚴重的威脅。

當然，日本意圖實現大國地位的路途也不可能借助中日釣魚島爭端的契機一帆風順。就政治大國而言，日本要想成為聯合國的安理會常任理事國就必須通過中國在安理會的否決權關口。何況16年來聯合國安理會改革的步伐仍然是原地踏步，毫無進展。各區域集團內部矛盾重重，各集團之間的利益鬥爭繼續，五個常任理事國骨子裡堅決維護否決權的地位，不允許否決權外流擴大，而極力維持現狀。如果真有所改革，安理會常任理事國的增加，只能是在「新常任理事國沒有否決權」的情況下，才有一線希望。即使如此，中國在中日關係惡化對峙的趨勢下，不可能不對日本的常任理事國大夢投下否決票。

此外，對於日本意圖擴張軍備成為軍事大國，發展正式的國防軍，首先要經過修改和平憲法，獲得日本廣大人民的同意，更要通過美國現在控制日本軍力的一關。美國可能放任日本擴張和加強常規武器的力量以對付中國的軍事崛起，但是仍然要以核保護傘的方式控制日本發展核武器，維護國際核不擴散機制。如果美國決心放任日本發展核武器來對付中國，日本作為締約國就必須通過《不擴散核武器條約》的關口，也就是像北朝鮮那樣退出核不擴散條約。那麼將立即導致國際核不擴散體制的崩潰，激發其他有核武能力的締約國家隨後退出核不擴散條約，尤其一些過去曾遭受日本侵略的亞洲國家。此種情況的發展並不是美國的國家利益，更不是國際社會所願意見到的後果。日本或許會像以色列那樣秘密而技巧地暗中發展核武器，實現有核武器能力的國家。如果日本果真退出核不擴散條約而發展和擁有核武器，那將是軍國主義復活的落實。可怕的是，日本軍國主義野心和武士道狂熱精神加上核武器，必然是亞洲人民和世界人民的噩夢和災難。中國和愛好和平的國家必須要全力阻擋日本軍國主義的復活，撲滅於其搖籃之中遠勝於壯大後的鬥爭。

五、結束語

42年前轟轟烈烈的保釣運動激發了青年學子民族主義和愛國主義的熱情，同時通過自我學習改變了政治意識型態以及對社會對世界的人生觀。在台灣島內的保釣運動間接啟發了民主運動思潮，而後演變至當前的民主政治體制，影響深遠，台灣的鄉土文學也應運而生。近年來的釣魚島爭端由量變而質變，如今已經由過去民間間歇性的保釣活動，質變為維護國家主權領土完整的官方行為，也再度燃起了大陸人民的民族主義愛國主義的情操。

美國戰略東移遏制和圍堵中國崛起，所謂的「中國威脅論」給日本推動「國家正常化」，擴大軍備走向軍事大國甚至發展核武器提供了契機。日本右翼勢力一旦崛起實現軍國主義復活，將是亞洲人民乃至世界人民的災難。中國及愛好和平的人民必須撲滅日本軍國主義於搖籃之中。

誰知道，小小八個無人荒島的釣魚島爭端，卻可能發展到關係著國家的前途命運以及世界的安危。島嶼雖小其影響卻大，然後知，事不分鉅細均需嚴肅處之。

（2012年10月22日，紐約）

★林國炯，政治學博士，聯合國裁軍事務首席政務官（退休），歷任聯合國大會裁軍與國際安全委員會主任秘書，聯合國裁軍委員會主任秘書等職，北京大學國際關係學院客座教授（1997-2005）。

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