從歷史定位的角度看馬政府人事易動

一、前 言

馬總統這一波的政府人事易動，並沒有獲得太多的掌聲，反而是「小圈圈」用人，喪失「戰略縱身」，貫徹馬的個人意志等等嘲諷、批判聲浪不斷，此波的人事易動最大的特點，就是大部分的易動都是新手上路，因此，必然引發各種負面解讀。特別是陸委會王主委，初在立法院的表現，更引來許多冷嘲熱諷。然而看過這一幕之後，反而促使批評冷靜地思考箇中的道理，畢竟馬總統已經作了四年的總統，不可能完全對鏡子找人，只找分身或蛔蟲，應該換位思考，馬總統是否有自己的考量，而外界沒有真正注意，究竟馬在他的第二任在兩岸關係上想作什麼？才能如他所願地留下一定的「歷史定位」呢？

二、馬的第二任想做什麼？

馬總統在今年初連任剛剛成功之際，就曾說自己要「尋求歷史定位」，從馬的講話中來看，讓台灣脫胎換骨以及締造兩岸長期的和平，應該是馬想要「尋求歷史定位」的兩大基石，那麼這可能是這一波的人事問題的核心。

從台灣的角度看，兩岸關係的好壞長時間涉及台灣最根本的安全和發展，所以這一波人事易動，自然是以兩岸關係為核心考量，從馬總統的角度看，在他的第二任能在兩岸關係上，為台灣的和平發展作什麼，才能有歷史定位，按理自然是兩岸的「和平協議」，但經過上次的選舉炒作之後，兩岸之間涉及軍事、政治的互動、二軌、談判等啟動的可能性都很低，協議的簽訂就更不可能。因此，只能將目光轉回台灣，先把現有的績效鞏固下來，則修法便是最優先的工作，何況20年前的「兩岸人民關係條例」大幅已經落後現實，確有翻修必要。

當前的「兩岸人民關係條例」是公佈於1992年7月31日的法律，當年的兩岸關係雖然已經開始交流，然而敵對的意識，生活水準的差距，依然十分明顯，所以立法必要性主要是為了解決兩岸人民交流中衍生的糾紛，而非確立和平發展的兩岸關係。雖然該法自立法以來，歷經15次修正，然而由於2008年之前兩岸關係並沒有出現根本性的變化，所以所有的修正也多半是技術性、抓漏式的修改，在立法的邏輯上是反共意識型態為立場，精神上是以保護台灣地區人民為主，執行上以行政裁量為主的法律；這一點馬總統是當年主其事者之一，因此，對目前的此一法律的問題也特別清楚，更具有一份使命感。

三、翻修「兩岸人民關係條例」定歷史地位

意識型態為立場的法律無法處理社會主義市場經濟的中國大陸，更無法處理已經和平崛起的中國大陸及人民。

保護台灣地區人民為立法精神，這一點固然是中華民國台灣地區法律應有之義，但是以歧視大陸地區人民為前提的保護，則既不符合普世價值，更不符合當前的兩岸交流趨勢。

以行政裁量為主的法律其變動性和隨意性比較大，於是兩岸關係的發展，自然深受台灣個別的領導人，或不同的政黨輪替而大受影響；因此，保障兩岸關係和平發展，台灣的安全發展不受影響的途徑之一，翻修法律，以便政黨或個人都必須依法而治。

馬總統今年年初也說過「兩岸人民關係條例」必須大幅翻修，那麼問題就在於如何修以及誰去修？假如說原來的法律是不符合當前兩岸關係的發展，則未來修法的方向自然是朝向開放的、公平的和前瞻的。

所謂「開放的」是針對兩岸經貿發展、市場整合、文化交流、人員往來、教育交往等等各階層、各行業的大幅交流往來的趨勢，並且從而創造兩岸民眾真正相互瞭解的機會和可能性來修法，甚至創造為未來兩岸的官員在事務性協商時，依法往來便利，都在此次翻修中，納入考量，以因應未來一段時間發展的需要。

所謂「公平的」是針對當年的「兩岸人民關係條例」，主要是以單邊立法來規範大陸地區來台或涉台事務，而當前兩岸關係已經十分密切，原來的「兩岸人民關係條例」，就顯得捉襟見肘，甚至不太合理，是以運用在國際上，其他國家已經採用的「區際法律衝突」概念，來翻修「兩岸人民關係條例」，以彰顯中華民國在處理兩岸關係時秉持的「一國兩區」的原則；目前在國際上，其他國家解決區際法律衝突的法律制度的途徑有：制定全國統一的區際衝突法，各法域分別制定各自的區際衝突法，類推適用國際私法，適用與解決國際法律衝突相同的規則等四種，就目前的兩岸關係而論，制定統一的區際衝突法的條件不存在，因此，在修法之際可以兼采其他三種方法，混合考慮，以對接兩岸各自的法律，以彰顯中華民國政府對自己的國民，和中華民國大陸地區的人民之間的「公平性」，應該是可以考慮的修法方向。

所謂「前瞻的」是著眼於未來兩岸關係的發展上，兩岸關係的發展在強大的經濟力量趨使下，只會不斷擴大，不斷深化，則兩岸關係必然越來越複雜，越來越重要，是兩岸兩會互設辦事處，以至於其他重要的溝通管道的建立，有意義的互動和接觸，都是十分必要而且可以預見的趨勢，那麼在修法之際是超前規範，以預留可能性，或是只顧眼前，來日再修；從歷史定位思考，自然是顧及未來，才是上策。總之，兩岸關係進入新階段以後，需要以法律來充實既有的成就，一旦兩岸關係的和平發展有了法律運作的規範，政黨的輪替，就不會出現反覆，危及台灣的安全和發展；所以此次的翻修不能只看當前的兩岸關係，為兩岸關係的量變作規範，必須著眼未來，訂出可以指導未來的兩岸人民關係條例，為質變兩岸關係條件作準備。總之，馬總統應該將「兩岸人民關係條例」的立法精神，從兩岸關係政策的「兩岸人民關係條例」，修訂成為大陸政策的「兩岸人民關係條例」，以突出「一國兩區」法理基礎。

四、為修法擇人並為可能影響作佈局

假如「兩岸人民關係條例」的翻修是攸關馬總統的歷史定位，而修法又是以「一國兩區」為立法精神，則在修法的任務上若沒有法律學的背景，一定很難勝任，所以以專長的角度看，新任的大陸委員會的主任委員必須是有法律學背景的人，應該是很清楚的。

那麼誰適合呢？以中華民國的政治生態來看，馬總統的「兩岸人民關係條例」翻修必然是一場艱難的政治競爭，由於修法的方向是開放、公平及未來，估計在野黨是不可能合作的，所幸中國國民黨在立法院為多數，因此只要中國國民黨的立法委員全力支持，則修法案應該可以通過，然而從修法到審法，從審議到表決，黨籍立委又各有利害，各有意見，肯定存在意見不一的情況，來來回回的協商、修改工作繁雜而且瑣碎，馬總統自不可能事事躬親，時時過問，所以當屆的陸委會的主任委員就必須代表馬總統，承擔大部分的解說、說服或協商的工作，而在與黨籍立委溝通、說服時，此人如果沒有真正的「尚方寶劍」，就沒有「如朕親臨」（只是比喻）的效果，則立法的效率就可能曠日廢時，了無進展，因此王郁琦的法律背景以及常年追隨的經歷，自然就成為不二人選。

其次是此一「修法」，一旦完成，非常可能掀起新一波的兩岸熱（不是大陸熱），兩岸之間呈現更大的開放，更加便利，人民往來更加頻繁；屆時相關國家肯定會有台灣是否再「親中」的疑慮，尤其是美國。這樣的疑慮，特別在美國重返亞洲，東海、南中國海多事之秋，如果兩岸「適時」整合，對美國「重返亞洲」的政策衝擊為何？這是馬總統不能預為設想的，美國的「重返亞洲」的政策是政治、經濟和軍事的綜合策略，最早由美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）於2009年7月21日前往普吉島出席東協區域論壇時，飛機飛抵曼谷時就宣佈「美國回來了」，宣示美國「重返」亞洲的意圖。之後， 2011年10月希拉蕊在《外交政策》（Foreign Policy）雜誌上發表《美國的太平洋世紀》一文，再度宣示美國重返亞太區域的決心。接著次月，美國總統歐巴馬於11月出席在夏威夷舉行的亞太經濟合作會議（APEC），就提出《跨太平洋夥伴協議》（TPP）的經濟構想，企圖將環太平洋的美國與亞洲、太平洋及拉丁美洲諸國連成為一體的區域貿易架構，使太平洋成為此一經濟體的內海，而且刻意忽略中國大陸和台灣。2012年6月2日，美國國防部長班尼塔（Leon Panetta）在新加坡舉行的第11屆亞洲安全會議上表示，美國的國防資源將持續轉向亞洲，宣稱到了2020年，美國海軍會將60%的船艦部署在亞洲，包括6個航母戰鬥群、多數的巡防艦和驅逐艦、瀕海戰鬥艦以及潛艦，並增加亞洲的軍演次數。

美國重返亞洲的戰略作為十分明顯，但是戰略意圖則還不清晰，大致不出兩大意圖：一是「遲滯中國大陸崛起」，保護美國利益；二是「遏阻中國大陸崛起」，確保美國利益。前者假設中國大陸崛起是無法阻止，則重返亞洲政策的重心在自我保護，依此意圖，則美國的對亞洲的小夥伴如日本、菲律賓、印度的支持是有限的，而且美國以不參戰為原則；後者是假設中國大陸崛起是可以阻止，則重返亞洲政策的重心在全力遏阻中國大陸的崛起，這樣美國的對亞洲小夥伴的支持，是希望小國不斷挑釁，希望衝突，以便瞭解中國大陸的綜合實力和軟肋。擊敗或分裂中國。

從「遲滯中國大陸崛起」來看，台灣具有一定的戰術性角色，從「遏阻中國大陸崛起」而言，台灣的角色相對有限。從台灣的角度來看，如果美國真想「遏阻中國大陸崛起」，不但成本太高，而且有可能啟戰，而且未必一定成功；因此，對美國而言，應該是在「遲滯中國大陸崛起」中，去改變中國大陸，也就是「和平演變」中國大陸，才是最符合美國利益的政策，如果「遲滯中國大陸崛起，以達到和平演變中國大陸」，才是美國的「重返亞洲」策略目標，則台灣在美國的「重返亞洲」軍事政策中，角色微乎其微；在「重返亞洲」經濟政策中，角色有限；但在「重返亞洲」政治政策中，可能可以扮演積極角色。果如此，中華民國的「兩岸人民關係條例」翻修，訂位在大陸政策的基礎上，促進大規模的交流，就有可能產生積極意義。這一部份應由誰去向美國解釋，之後美國可以向誰去查證呢？大概就是馬總統這一波人事佈局中駐美代表和國安團隊的考量。

五、結 論

馬總統自連任成功以來，聲望不斷下跌，原因固然很多，但是從就歷史定位的角度看，太重視政策的長期目標，而忽視其短期作為如何去配合長期的目標，應該是主要原因之一；從用人的角度來看，找一個願意為「歷史定位」打拚，而不計個人毀譽又值得信賴的團隊，並不容易，所以這樣的用人還是具有一定的理性。然而如今又多了民進黨天王之一的謝長廷登陸訪問，無論如何也都為民、共日後的互動，搭起方便之橋，也有可能為質變的兩岸關係投下新變數；因此，馬總統的「歷史定位」也應該有新的規畫，至少在陸委會或是國安團隊的人事搭配上，可以有一些大膽的突破，以因應變局，才是立於不敗的設計。（2012-10-07）◆