由軍公教18%與勞退基金論信賴保護與公益原則

四大基金虧損僅去年就達898億元，公務人員退休撫恤基金，民國84年7月成立至今近10年資產報酬率約1.86%，遠低於一般國家5%左右之資產報酬率。勞保基金方面，勞工保險條例第67條第1項：「勞工保險基金，經勞工保險監理委員會之通過，得為左列之運用：一、對於公債、庫券及公司債之投資。二、存放於公營銀行或中央主管機關指定之金融機構。三、自設勞保醫院之投資及特約公立醫院勞保病房整修之貸款；其辦法，由中央主管機關定之。四、對於被保險人之貸款。五、政府核准有利於本基金收入之投資。」此外，依勞工保險條例第67條第2項規定授權訂定之「勞工保險基金管理及運用辦法」第4條：「本基金之運用範圍如下：……五、政府核准有利於本基金收入之投資。」基金運用及投資系由勞保局統籌，並組勞工保險監督委員會負責審議投資標的，投資標的均應報請勞委會核定，無論是審議機關或核定機關，均應遵守「有利於本基金收入之投資」。如嚴格把關，則勞工保險條例第67條第1項1款對於公債、庫券及公司債之投資等風險管控顯然較為安全。

天下報導，韓國2002年至2011年薪資漲幅近五成，台灣僅一成，今年9月定案的基本工資緩漲，民國102年起法定月薪僅增267元，以目前勞工結構月薪三萬以下者約350萬人，占就業人口比例高達42.8%。約有160萬戶家庭，連續五年無法儲蓄。

基上，尚未對症下藥，未幾又引發二代健保爭議，102年1月1日施行之二代健保所謂的保費一種是目前採用的以經常性投保薪資計算每月健保費，另一種則是由補充保險費中繳交。兼差族、股票族、利息族、擁有執行業務收入、全年領超過投保金額四倍獎金（全民健康保險法第31條1項1款）的上班族、收租一族等，可能要繳交兩種健保費。然尋常百姓未必在意多繳之金額，更在意的應是健保虧損之有責任者是否擔負了其應有之責任。

此外，軍公教退休金及養老給付金的18%長久以來一直為爭議議題，於今尤甚。當初18%的起始，源自函文，而非法令，政府與台灣銀行簽訂了無止期之18%契約，當時民間利息約為9%，屬高利率時代。雖民國84年公佈修正了公務人員退休法，使18%走入歷史，政務人員自85年5月1日之後亦然。但基於不溯及既往原則，如現今退休之人員，其民國84年以前之舊制年資仍領有18%。隨著時間流逝，如以公務人員退休法第4條，……任職滿25年者，應准其自願退休。……則於民國109年後此種情況已無18%舊制年資之問題。

況司法院釋字第525號，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公佈施行後，制定或發佈法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對像信賴利益之保護。除法規預先訂有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。……」一般咸認為行政程序法規範之違法處分撤銷，前所述事實較不符合，而司法院釋字第525號則有其適用。至何謂公益之必要則系晚近爭議之焦點。

雖然信賴保護與公益間之平衡難以定奪，致衍生長久以來之爭辯，有鑒於此，1.在不調整18%的前題下，民國95年及99年經由兩次調降優惠存款額度的方式，以降低公務人員實際所領取的利息。2.於兼顧信賴保護原則的前提下，輔以公益原則所應考量之社會資源對各族群公平合理分配，故即使降低公務人員實際所領取的利息部份，亦兼顧了所得替代率的問題，退休後所領至少不能超過工作時之所得，以符退休金發放維持基本生活之需的本旨。3.此外，亦考量從優原則之適用，即民國100年2月1日施行的「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」已明訂：薦任第九職等以下，原來可以辦理回存的人，如果扣減比95年方案更多，則維持以95年方案的額度辦理。4.維持了基本身分權之考慮，但主管非原始身份權，故若99年12月31日以前退休生效的公務人員，則以其現職待遇計算實質所得；而95年2月15日前退休生效的公務人員，其最後在職時如系主管，主管加給仍可計入調整方案公式中計算。

最後，軍保之部份，軍職平均退休年齡為43歲，然軍公教提撥費率卻均為12%，造成軍職退休給付至為沉重，民國108年即將出現虧損。以晚近余命的增長及人口平均年齡的增加，顯與過去時空大不相同，43歲的平均退休年齡，工作時間將遠短於退休後的時間，勢必排擠了中壯年人之薪資結構，在經濟普遍不景氣的今天，國家考試錄取率甚有低於1%者，青壯年求職困難，應在兼顧信賴保護原則與社會公益間取其平衡點，邁向真正的社會正義。

法不外於時空，在與時俱轉的前提下，信賴保護原則與公益原則如何兼顧已系當下時空至為嚴肅之課題。以公共政策的角度言，任何既有秩序的變動總系利益的重分配，勢必有贊成者與反對者。當其成為哈伯瑪斯所謂「公共議題」進入公共場域時，則非特定族群內部意見所可反映與解決，同時也考驗了執政政府公共選則下的高度智慧。故18%未調降，而經由所得替代率之調整，使中基層文官影響較為有限的前提下，兼之退休金系維持基本生存權的意旨，以目前政策走向，尚稱兼顧了信賴保護原則與社會公益；惟四大基金虧損之問題，其操作方式總有權責攸關與程序法制之歸屬，允宜戒慎之。◆