核四問題之程序正義

爭議多年的核四問題，由於高度的專業性和切身利害性，始終是萬眾矚目的焦點。正因高度的專業性，使大多民眾在核災的疑慮中難以思考發電市場的多元化可能經營的方向與時程，當然其中也包含了資訊的不對稱。尤其從公共選擇學派的觀點，其基本假設：人是自利的，團體亦然，所以在社會無數的利益衝突中最後走到票箱用腳投票是有可能的。同理，既然在假設的前題下，人和團體甚至公部門各為其利，是以官僚體系亦可能失靈，由此以觀，重大議題公民投票毋寧是最好的選擇。

公民投票法自民國92年12月31日公佈，自此後，93年、97年（2004、2008）之總統大選均綁公投同日舉辦，選舉人的投票與選擇事投票同日同時進行。但觀諸公民投票法第17條第1項：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。」同法第17條第2項：「前項之公民投票不適用第18條關於期間之規定及第24條之規定。」同法第24條：「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。」整體以觀，上述條文中隱含了政治協商的影子，估不論投人與投事本質之不同，是否宜同時舉辦？即使回歸第17條，其法律概念之適用是否得宜，當時亦為爭議的焦點。展望未來，若能在重大事項議題下，舉辦全台首次與總統選舉脫鉤的單一事項公民投票，展現重大事項議題真正訴諸全民的決定，的確可替民主政治之公民文化落實開創新的里程。

依公民投票法第2條第2項：「全國性公民投票適用事項如下：一、法律之復決。二、立法原則之創製。三、重大政策之創製或復決。四、憲法修正案之復決。」以目前核四之問題，應屬第三款之適用。執政黨之向來政策為建核四，見諸民國90年1月15日司法院釋字第520號釋憲案當時行政院之聲請書所具文：「為行政院決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議，並引發適用憲法發生疑義，特聲請解釋。」即可得知，故公投命題宜審慎為之，不宜正面表列停建與否，但反面表列反對現有政策又與向來政策不合，但回歸復決的本旨，也僅能為「核四停建的公投」。至於重大政策之認定，觀諸司法院釋字第520號釋憲案：「……因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第3條及立法院職權行使法第17條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目，基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性，自屬國家重要政策之變更，仍須盡速補行上開程。……」核四問題屬重要政策無疑。

有關公民投票案提案人人數，公民投票法第10條第1項：「公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上。」此外，公民投票之結果，同法第30條：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」由於高門檻之設計，人民知的權利益發重要。相關公聽會之舉辦必不可少，政府負有行政指導之重責大任，雖然日本之行政指導對政府有課責之設計，我之行政指導在行政程序法中雖無課責之規定，但長期以來發展出的案例亦有禁止反言原則。如何讓百性在核四安全檢測與電力永續發展間經由全面專家學者座談與說明會，針對焦點議題，提出各國具體案例與事證及相關數據，尤其與我相同相異之所在，化解民眾心中疑慮之所在，才不致淪為政治意識型態下二分法之對決。

重大政策，在德國法重要事項理論下，國會及全民成為最後程序正義的決戰點，在正當法律程序之前題下，本文僅先著墨於程序之初探。但愈是重要政策，其事前、事中、事後各階段之評估就愈為重要。2000年政黨輪替後之核四停建，引發之國外廠商違約賠款、鉅額損失及相關成本效益未盡之評估，目前執政政府有責任回歸專業治理，在相當時間內對社會大眾釐清關鍵疑點，使我們已充斥政治語言的疲乏社會，多一些專業論辯，替民眾在核四安全與電力永續發展間找到合理的平衡點，則社稷幸甚。◆