「一帶一路」戰略的構想及其實施

一

「一帶一路」的全稱是，「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」。它是2013年9月7日和2013年10月3日，中國國家主席習近平在哈薩克和印尼發表重要演說時提出來的戰略構想。經過兩年多的理論研討、構想設計和實踐探索，已經形成新時期中國的國際戰略。

「一帶一路」戰略是，立足和依託中國經濟的轉型發展，推動和促進中亞、西亞、南亞、東亞、東南亞的區域合作和經濟發展，構建區域利益共同體和命運共同體，溝通和連接亞太和歐洲兩大經濟圈，形成國際經濟一體化發展的新態勢和新格局。無論是從中國國內情勢來看，還是從其所涵蓋區域的發展來看，抑或從國際經濟發展來看，「一帶一路」戰略的提出和實施都可以說是萬事具備。

經過30多年的改革開放和經濟發展，中國不僅具備了一定的經濟實力和巨大的產業基礎，而且正處在經濟轉型和結構升級的新時期。這就為提出和實施新的國際發展戰略準備了條件，提出了要求。

首先，中國的發展是從改革開放開始的，而且採取了以開放促改革的方式。進入新時期和實施新戰略不僅要求繼續堅持這一正確道路，而且要求有新的發展。如果說前30年以東部的開放和率先起飛，促進了市場機制的初步建立，帶動了中西部的發展，從四個經濟特區建設到沿海省市的開放，從發展外向型經濟到加入WTO，那麼現在，就要補上中西部和內陸開放的短板，形成陸海統籌、東西互濟、面向全球的全方位開放的格局。「一帶一路」的戰略方向也在這裡。

其次，從經濟發展的方式和情況來看，如果說中國前30年主要是通過引進外資，承接國際產業轉移，參與國際分工發展起來的，到今天已經實現了工業化，跨越了「貧困陷阱」，實現了小康，同時也面臨著產能過剩和結構失衡以及跨越「中等收入陷阱」，走向發達的新任務。中國已經積累了大量建設資金，打造出強大的產業基礎，有必要也有可能改變單純引進外資的方式，實行資本輸出，發展境外投資，也需要也有可能開拓新的國際市場，將部分過剩產能轉移出去，在外部消化，進而通過加大人力資本投資和推動創新的方式，完成經濟調整轉型和結構改造升級的任務。這也符合世界產業發展和轉移的規律。可見，與過去比較，不僅開放的戰略方向不完全相同，而且開放戰略的實施方式也不一樣。

從所涵蓋的區域來看，「一帶一路」沿線大多數是新興經濟體和發展中國家，人口總計約44億，經濟總量約21萬億美元，分別占全球的63%和29%，各國要素稟賦各異，發展水準不一，除了少數幾個相對發達的國家和地區以外，大部分國家的經濟發展相對落後，缺乏像樣的產業基礎，基礎設施也嚴重滯後，大致處在中國1970、80年代的水準。這些國家和地區的人民迫切需要發展經濟，改變面貌，特別是中國近30年的改革發展實踐更增強了他們加快發展的信心和決心。要知道，地緣政治的因素使得歐美發達國家不必要也不可能重視和推動該地區國家的真正發展，而中國則不一樣，其進一步發展的重點是中西部的開發與建設，它與「一帶一路」沿線國家的發展和進步息息相關，特別是這些國家的優勢（如區位、資源等）在一定程度上是中國的劣勢，而中國的優勢（如產業和基礎設施等）也正是這些國家的劣勢。建設「一帶一路」有利於中國和沿線國家進一步發揮各自的比較優勢，創造新的比較優勢和競爭優勢，實現優勢互補、互利共贏。因此，「一帶一路」戰略的實施不僅是中國的需求，也是沿線國家的需求，不僅中國有了實施的基礎，而且沿線國家也具備了實施的條件。因而，這一戰略構想一經提出，就引起了世界的共鳴，得到了沿線國家的熱烈回應。

從今天的世界經濟發展格局來看，一方面是貿易自由化、投資便利化和資訊同步化等一體化的發展，另一方面是很多地區，特別是「一帶一路」地區交通不便，資訊不暢，貿易受阻的現實。如果說歐洲大部分是發達國家，有著較高的發展水準和較強的經濟基礎，近半個世紀來東亞地區實現了經濟追趕，縮小了與發達國家的差距，那麼，連接歐亞的中亞、西亞、南亞地區則相對落後，阻礙了歐亞兩大經濟圈的交流。「一帶一路」戰略的重心在中亞、西亞和南亞等歐亞兩大洲的接壤地帶和中間走廊，旨在通過促進沿線國家的經濟發展，擴大歐亞兩大經濟圈的經濟交流，提升歐亞兩大洲的經濟水準，推進歐亞經濟一體化。

「一帶一路」是一個開放包容的合作機制和互惠互濟的共贏安排，不限國別範圍，不搞封閉運作，不是一個實體，凡願意參加均可加入，成為「一帶一路」參與者、支持者和受益者。其基本戰略措施是充分依靠中國與有關國家既有的雙邊和多邊機制，借助於既有的、行之有效的區域合作平台，創新機構機制，實現「五通」，即政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通。

「一帶一路」沿線各國的經濟政策各不同，政治制度和文化傳統也有很大差異，這並不能成為互聯互通、合作共贏的障礙，只要本著增強互信、加強團結、平等協商、相互尊重、包容妥協的精神，協調和處理相互間的關係，就能形成一個有效的區域共同體。

道路聯通是基礎的一環，是「一帶一路」建設的重點和關鍵。除了進一步發展空中交通以外，建設歐亞大陸橋、新歐亞大陸橋、中孟印緬經濟走廊、中巴經濟走廊、泛亞經濟走廊等骨幹通道，改造現有交通設施，填補缺失路段，打通交通瓶頸，建設新的港口設施，拓展新的出海通道，實現空鐵對接，水陸聯運，形成緊密銜接、便捷高效、互聯互通的交通物流資訊網路。

貿易暢通、貨幣流通和投資便利是「一帶一路」的中心內容。一方面要擴大市場開放，提高貿易便利化水準，擴大貨物貿易和服務貿易，另一方面要推動區域經濟夥伴關係協定和自由貿易區談判進程。一方面要推動貨幣互換和貨幣合作，另一方面要擴大雙向投資合作，改善投資環境，形成貿易和投資良性互動、共同提高的格局。

在以上四通的基礎上，通過經濟發展、收入增加、生活改善、人員交往、文化交流，達到民心相通、相互理解、相互尊重，形成榮辱與共的命運共同體。

大家知道，歷史上的絲綢之路是中國與歐洲之間的商路，也是中西文化交流的通道。中國的絲綢和瓷器由此運到歐洲，佛教由此傳入中國。因此「一帶一路」是開放地帶、和平地帶，是合作之路和繁榮之路。「一帶一路」的口號和旗幟就是普遍和平、長期合作。這才是「一帶一路」精神的真諦。

從以上的討論可以看出，「一帶一路」的合作模式與現有的各種模式都不相同，它既考慮到現有的水準和實際需要，又有著廣闊的發展前景，它不是一個封閉的體系和機制，而是一個開放網路和空間，它是各獨立國家間一種平等合作、互利共贏的經濟夥伴關係，既超越了傳統的華夷之別，也超越了近代中心－邊緣的分野，是國際經濟發展中出現的一種政治互信、經濟融合、文化包容的新模式。

二

設想很美好，目標很宏偉，關鍵在落實。自從「一帶一路」戰略提出和實施以來，有的取得了巨大的進展和成效，有的正在推進之中，有的還有很大的不確定性，有的還存在著一些需要解決的問題。以下，我們想通過兩個案例來討論「一帶一路」戰略的實施問題，以期從中能夠得到一些一般性的啟示。本節先討論亞投行的籌建和運營，下一節再討論中國高鐵走出去。

亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱亞投行，AIIB），是一家政府間性質的亞洲區域多邊開發機構，重點支援基礎設施建設，總部設在北京，法定註冊資本1,000億美元。2013年10月，由中國國家主席習近平和國務院總理李克強提出倡議，2014年10月24日，包括中國、印度、新加坡等首批21個意向創始成員國的財政部長和授權代表在北京簽約，共同決定成立亞洲基礎設施投資銀行。2015年3月12日，英國正式申請加入亞投行，成為首個申請加入的西方國家。到4月15日，隨著法國、德國、義大利、韓國、俄羅斯、澳大利亞、挪威、南非、波蘭等國的先後加入，已經有57個國家成為亞投行的意向創始成員國。經過三次籌備會議的協商談判，就《亞投行章程》達成一致並正式簽署，同時選舉金立群為候任行長。2015年12月25日，已有17個意向創始成員國批准亞投行協定並提交批准書，股份總和占比達50.1%。據此，中國財政部長樓繼偉宣佈，《亞洲基礎設施投資銀行協定》生效，亞投行正式成立。2016年1月16-18日，亞投行開業儀式暨理事會和董事會成立大會在北京舉行。一個新的國際金融機構正式開業和投入運營。

「一帶一路」與亞投行的關係相當密切，可以概括為：「一帶一路」是亞投行的投資目標和服務物件，亞投行是實施「一帶一路」戰略的抓手和工具。兩者是榮辱與共，血脈相連。

「一帶一路」建設需要大量投資和金融投資機構參與，亞洲的基礎設施落後，急待發展，據亞洲開發銀行的估計，從2010-2020年，亞洲基礎設施投資每年就需要約8,000億美元，而現有的世界銀行和亞洲開發銀行重點支援扶貧開發，用於基礎設施建設的投資僅及需求的2.5%左右，杯水車薪。亞洲國家發展很快，都是儲蓄大國，但亞洲國家又沒有很好的投資管道，不能把自己的資本用於促進基礎設施的發展。亞投行的建立就提供了這樣的管道，可以通過債券融資、股權融資、提供擔保、發展PPP等方式，把巨大的儲蓄轉化為有效的基礎設施投資，為「一帶一路」實現互聯互通融通資金，鋪路搭橋。

在亞投行的建立和發展過程中，有兩大問題處理得比較好，體現了亞投行宗旨的正確和魅力，彰顯了亞投行的特色和前景。

一是中國的定位。亞投行不僅是中國首倡，而且法定資本1,000億美元，中國承諾出資500億美元，占50%；一期實繳資本為初始認繳資本的10%，即50億美元，中國出資25億美元，是第一大股東。但中國再三聲明，沒有政治目的，只是單純的商業行為，不謀求絕對控制權。這是明智之舉和大國胸懷。事實上，亞投行是一個新型的國際金融機構，在今天的國際格局中，中國既無意願也無能力像美國那樣創造並壟斷國際金融體系。「布雷頓森林體系」是美國壟斷的國際金融體系，其貨幣是美元，其他貨幣與美元掛鉤，美國是第一大股東，直到目前仍然控制著IMF的決策和改革進程就是證明。中國也是迫不得已才做此選擇，其倡議亞投行並沒有主張以人民幣作基礎，也不想用亞投行去代替亞洲開發銀行和世界銀行，更不會從亞投行獲取貸款用於國內建設，只是以此作為現有國際金融體系的補充，提供現有機構提供不了的服務和滿足現有機構滿足不了的需求。正因為如此，亞投行才落戶北京金融街，金立群也被推選為亞投行首任行長，中國在亞投行中自然具有舉足輕重的地位和作用。不錯，亞投行的成立的確對現有國際金融秩序形成挑戰，也與亞洲開發銀行形成競爭態勢，但斷言中國已經突破美國主導下的國際金融秩序還為時尚早，而有競爭才能提高效率，這是實踐反覆證明的真理。國際金融秩序的未來走向尚不確定，亞投行的前景看好，但結局還取決於如何運作和經營。

二是英、法、德、意等歐洲大國的加入。在美國的反對之下，英、法、德、意等歐洲國家加入亞投行，中國和亞洲其他國家都採取了歡迎的態度，充分體現了包容合作的精神。這雖然不意味著在中美博弈中歐洲倒向中國，但對亞投行和中國來說，卻是一件大好事。歐洲國家的加入提高了亞投行的聲譽，使之從一個地區性的機構變成了一個世界性的機構，既為亞投行的資本擴張做出了貢獻，也為亞投行的治理提供了很好的參照和監督，有利於亞投行的有效運作，也推動了中歐之間的合作。因為，歐洲國家加入亞投行可能有多方面的考慮。一是國際金融危機後，美國自顧不暇，特別是歐債務危機後，美國隔岸觀火，而中國卻施以援手，擴大對歐投資，中國的市場對歐洲也有著巨大的吸引力。二是歐洲貨幣統一和歐元的問世，對美國的金融霸權提出挑戰，國際金融危機對歐美形成重創，但相比之下，美元依然堅挺，而歐元卻岌岌可危。在挑戰美元霸權上，中歐也有合作的基礎。三是加入亞投行的歐洲主要國家都是金融大國，自然不願意錯過亞洲經濟發展快車之機，參與亞洲基礎設施投資，不僅可以獲得投資利潤，而且可以為本國企業爭取更多的亞洲市場。四是歐洲的基礎設施已經老化，需要更新，而基礎設施建設是中國的強項，預示著進一步合作的機會。如果從正常的合作競爭理念出發，而不是跌入陰謀論的泥淖，對美國來說，亞投行的建立和運營也是一件好事，有利推進美國主導的現行國際金融體系的改革，提高效率。總之，歐洲國家的加入是一個雙贏和多贏，沒有人遭到損失和失敗。

亞投行已經開業和運營，關鍵在於，一是能不能建立健全一套有效的制度和機制，並嚴格實施，二是能不能吸引到一大批高水準的金融投資人才，三是處理好各個參與國之間的關係，處理好與客戶之間的關係。這些都考驗著來投行的決策執行者。

三

前已指出，基礎設施建設是「一帶一路」的戰略重點，亞洲基礎設施投資銀行也以基礎設施的投、融資為主，而基礎設施建設中又以鐵路、公路、機場、港口為主，這又是中國的強項和優勢。其中，高鐵被稱作中國的國家名片，是實施「一帶一路」戰略和發展基礎設施建設的重中之重。因而需要專門加以討論。

近幾年，中國高速鐵路行業高速發展。2008年8月1日，京津城際鐵路開通運營，這是中國大陸第一條高標準、設計時速為350公里的高速鐵路。到2012年底，高鐵總里程達9,356公里，到2014年底達1.6萬公里，世界第一，占全球高鐵的一半以上。高鐵產業鏈主要包括三大部分，上游鐵路基建，中游列車製造和相關設備，下游運營服務。目前，中國高鐵已經擁有自主智慧財產權和核心技術，掌握了集設計、施工、裝備、製造、列車控制、系統集成、運營管理於一體的高速鐵路承載技術，再加上較高的性價比，形成了較強的市場競爭優勢。中國鐵路設備的出口市場已經遍佈亞洲和歐美地區，實現了六大洲的全覆蓋，鐵路裝備也從單純的產品出口向產品、工程、技術、標準全方位輸出轉變。

2009年，中國正式提出高鐵走出去的鐵路發展戰略，並初步確定了三大戰略方向：通過俄羅斯進入歐洲的歐亞高鐵；從烏魯木齊出發經過中亞到達德國的中亞線；從昆明出發連接東南亞國家，一直抵達新加坡的泛亞鐵路網。這三大戰略方向與「一帶一路」的覆蓋範圍相吻合。2014年5月，西南交通大學又提出了「環球高鐵」的設想：以北京為樞紐，包括到倫敦的歐亞高鐵北線（經莫斯科連接柏林）和南線（經伊朗轉巴爾幹穿過柏林）；經過東北到俄符拉迪沃斯托克，穿越白令海峽，經阿拉斯加到美國和加拿大，再跨越中美地峽，到布利諾斯艾利斯的美洲線；從歐亞鐵路南線中點（如安卡拉）引一支線，沿地中海東岸往南，跨越蘇彝士運河，貫穿非洲大陸，直達開普敦的非洲線。總長50,000－60,000公里，靜態投資三萬億美元。這一宏大設想已經超出了「一帶一路」的範圍。

從具體實施情況看，2016年中國高鐵走出去的專案如下：

－－1月，中國、印尼企業聯合體組建中印尼合資公司，開工建設並運營雅加達－萬隆的高鐵，全長150公里，設計時速300公里，建設期限三年。

－－2月，中國提供融資並承建伊朗德黑蘭－馬什哈德鐵路電氣化改造項目，竣工後將出口70輛機車，以250公里的時速在該路段運行。

－－9月，美國「西部快線高速鐵路」也將開工建設。該專案由中國鐵路總公司牽頭，六家中國企業組成中方聯合體，在美國註冊成立中國鐵路國際（美國）有限公司，於2015年9月13日與美國西部快線公司達成合作協定，組建合資公司，建設並經營「西部快線高速鐵路」。該鐵路全長370公里，初始投資一億美元。

－－年底，中俄「莫斯科－喀山」高鐵將完成專案設計工作，2017年開工建設。

一方面，中國高鐵走出去取得了很大的突破和進展，另一方面也遭遇了一些挫折，出現了一些值得思考和研究的新問題。

－－2014年11月4日，墨西哥通信和交通部宣佈，中國鐵建股份有限公司國際聯合體中標全長210公里的墨西哥城到克雷塔羅高鐵項目。建設期1,210天，運營維護期1,800天，合同金額589.5億墨西哥比索，約合43.96億美元或270.16億元人民幣。此被稱為中國高鐵走出去的第一大單。但是第三天，墨方即宣佈此次投標作廢，要重新組織第二次投標。第二次投標還未舉行，又宣佈完全取消這個建設項目。

－－中泰高鐵也是好事多磨。2012年，時任泰國總理英拉訪華，乘坐和體驗了京津高鐵，提出引進中國高鐵技術的想法。2013年李克強總理訪問泰國，中泰高鐵合作轉化成更符合泰國需求的高鐵換大米專案。2014年5月，泰國政局發生變化，項目擱淺，四個月以後，重新啟動。2015年6月，雙方達成共識，9月10日簽署框架協定，10月23日舉行開工典禮。然而開工典禮並未如期而至。12月3日，中泰政府間鐵路合作框架檔和中國購買泰國100萬噸大米合同簽字，拖了兩年多的高鐵換大米專案終於落地，泰方又提出了貸款利率的問題。今年能否開建還是個問題。

－－前述印尼高鐵的開工日期原計劃定在2015年11月，現推至今年1月，這並不是什麼問題，但是，有一個問題值得思考。早在2011年，日本就投資1,500萬美元開展可行性研究，終因日本方案不符合印尼「不佔用國家預算和使用國家擔保」的要求，遭否決出局，中國方案符合印尼要求，成為唯一選擇。這是否意味著印尼政府不負擔任何經濟責任？

正因為如此，對於中國高鐵如何走出去，國內也存在著不同意見。

反方的觀點是，高鐵是商業項目，國企走出去要掙錢，而不是「賠本賺吆喝」，主張在熱烈中進行冷思考。一是高鐵不是國家名片，而是資本高度密集的大運量交通方式，必須有密集的人口和大量的客流，京滬高鐵2011年6月30日開通，三年累計發送旅客2.2億人次，2013年虧損33億元；2014年不計折舊微利。二是海外市場有限，除非政府高補貼。除日本新幹線因高度人口密集盈利外，歐洲高鐵由國家補貼，2012年法國高鐵運營收入338億歐元，政府補貼105億歐元，運營成本的30-50%來自補貼。三是面臨嚴重的政治經濟風險。四是要研究發達國家的運作模式。日、法、德高鐵走出去主要是採取輸出高鐵技術、承包工程、出口高鐵動車組等市場風險最小的方式，不提供貸款，不參與運營，決不承擔高鐵運營的商業風險。五是要利用性價比的優勢，但不能採取低價競標的方式。墨西哥高鐵投標就存在上述問題，線路長度是京津高鐵的兩倍，而報價卻低於京津高鐵的造價，且承擔初期60個月的運營。印尼高鐵也存在著相當大的運營風險。

正方的觀點是，高鐵是重要的公共交通基礎設施，具有很大的外部性，高鐵海外投資不能單純考慮利潤，並認為中國高鐵在國際市場上有八大外部性：一是推動中國出口結構的升級換代；二是消化國內過剩產能；三是增加外匯儲備的投資管道；四是幫助減少貨幣發行的壓力；五是以對外投資的形式為世界經濟直接提供流動性，加強中國對世界經濟的影響力，因為向世界經濟提供流動性是一個國家成為經濟大國的標誌；六是通過建設交通基礎設施推動歐亞大陸經濟整合；七是為中國在全球層面建立陸權戰略和海權戰略之間的對沖；八是為中國在未來國際政治經濟秩序中的領導地位奠定堅實的基礎。中國高鐵（包括京滬高鐵在內）其所以虧損，是由於全部費用通過鐵路部門有息貸款的融資方式不合理。

正反方的觀點雖然針鋒相對，但都有合理的地方和可取之處。首先，高鐵是重大交通基礎設施，有很大的外部性，需要基於嚴格社會科學基礎上的綜合評價，不能單純考慮利潤。但是，既然是企業的海外投資，考慮投資利潤也無可厚非，況且要可持續發展，低價競標，不考慮投資利潤和投資回收，是一種打亂仗的做法。關鍵是要文明經商，誠信合作，創新投、融資安排。真正按照人口人流和物流計算出盈虧平衡點，指明政府應當和可能補貼的規模，也要提出解決國內問題，我們可能讓利的範圍，還可以考慮亞洲基礎設施建設銀行和絲綢之路基金可能提供無息或低息貸款的規模。

其次，海外投資特別是高鐵走出去，必須充分考慮各種政治、經濟、法律和文化風險。不僅要考慮國外政治治理和運作方式的不同，而且要考慮地緣政治和國際政治的因素，既不能照搬國內的模式，也不能只有自己的打算，要為東道國的利益設身處地地考慮，只有合作雙贏或多贏，才能成功。中亞高鐵和歐亞高鐵南線處於恐怖主義活躍的地區，也要考慮如何應對恐怖主義威脅。按說發展經濟、平等相處，有利於根除恐怖主義，但高鐵的分佈也易於遭受恐怖襲擊。因此，不能單打一，而要多方面、多角度研究和分析。

再次，做好與金融的合作很重要。有人說，高鐵走出去的最大制約是資金問題，有一定道理，因此，離不開金融合作。金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施建設銀行和絲綢之路基金的成立，為高鐵走出去提供了重要的金融工具，但如何利用和合作則是需要研究和探索的問題，不可能一開始就搞得很好。不僅如此，我們還應當放眼世界金融，且不說歐亞高鐵以及美洲線、非洲線都是世界性問題，就是泛亞高鐵也不僅僅是區域性問題，其世界意義也是明顯的。既然全球官方掌握的外匯儲備達10萬億美元，且不少以「主權財富」基金的形式存在，此外還有大量私人資本。只有搞好與金融部門的合作才能解決。

另外，要長短結合、內外共治、穩步前進。前述正方提出的八個方面中，前四個基本上是短期的經濟上的利益，主要在於促進中國經濟的轉型和升級，後四個主要是長期的政治上的好處，主要是爭取和確立中國的大國地位。如果真正實現了中國經濟的轉型升級，大國地位的確立就有了基礎。政治上好處的取得，既取決於與世界打交道的能力和水準，也取決國內社會政治的進步。雖然高鐵走出去花了不少力氣，取得了一定的突破，也積累了豐富的經驗和教訓，就看我們能不能真正地總結和記取。完備的戰略構想既需要，又重要，但更需要扎扎實實的穩步前進。在全面佈局的同時，要有重點地推進，一段一段地解決。一旦第一單成功，既確立了標竿，也形成了標準，就有了示範效應。

最後，「環球高鐵」作為一種構思和理想，的確是宏偉的和美妙的，它符合思維的邏輯。但能否實現、何時實現、怎麼實現，則是不確定的，必須符合實踐的邏輯才行。它比探索火星之類的航太工程要困難得多，後者30、50年內就有可能實現，前者一個世紀實現得了還很難說。因為，後者主要是技術問題，而前者則是大量的社會問題和利益問題。即使中國成為世界第一強國也不一定，也許需要的是世界大同。「環球高鐵」仍然是工業化時代的成果，仍然需要集中化的決策和實施，它不像「加密數位資產」之類的產品那樣，是資訊化時代的產物，是人人都可以自由地直接參與和去中心化的玩法。戰略研究不只是提出設想，而且要指導實踐。從實踐層面看，與其把事情看得容易，不如把問題看得困難，會更加主動。與其暢想「環球高鐵」，不如把「一帶一路」範圍的高鐵做好，則更為根本。

2016年2月28日於北京◆