「反TPP」逆風下的省思

一、前 言

備受國際關注的跨太平洋夥伴協定（TPP）協定，雖然已於今年2月在紐西蘭的奧克蘭正式簽署，但仍須等待12個成員國的國內批准程序完成後才能正式生效實施。儘管美國總統歐巴馬希望把建立TPP作為他任內的「政治遺產」，但正在參選美國下屆總統的民主黨候選人希拉蕊和共和黨候選人川普一致反對TPP，今年11月到2017年1月形同「跛腳鴨」的美國國會完成TPP批准程序的前景已蒙上陰霾。

除美國已掀起「反TPP」的逆風，日本國會也因農民反對聲浪巨大而延滯審議TPP批准案，安倍政府仍寄望於今年秋季召開的國會臨時會能審議通過，預期在安倍首相的政治意志強勢操作下，國會仍會像過去新安保法案，不顧民意反對而強行通過一般，最後硬挺TPP批准案過關。但因美、日兩國的經濟規模龐大，分別約占TPP國民生產總值（GDP）的60%和18%，「是TPP的最大股東」，因此只要其中任何一國無法通過批准案，TPP也就會名存實亡，遑論何時生效實施，展開第二輪新成員談判。

由於加入TPP課題在台灣是國民黨和民進黨難得一見的「國民」共識，從馬英九到蔡英文都將總統任期內加入TPP視為施政重點，不斷向社會各界宣導加入TPP的各種邏輯推論上的經濟好處，卻較少挖掘TPP的本質和深層政經意涵。如今TPP在美日兩國遭到強大逆風，台灣似乎也應利用此一機會重新省思TPP究竟是一個甚麼樣的自由貿易協定（FTA）？

二、「美式風格」的TPP

綜觀TPP協定內容，英文版本共計6,000多頁，橫跨21個領域共30章，除推動傳統議題的貨品貿易、原產地原則、服務貿易、投資等領域之障礙撤除之外，還涉及強化非傳統議題的國有企業和指定獨占、競爭政策、電子商務、電信、勞工、環境、能力建構、中小企業、反貪腐合作、競爭力與商務便捷化、監督一致性、發展等領域的高標準規範。另外，有鑑於世貿組織（WTO）架構下與貿易有關的智慧財產權協定（TRIPS）對智財權保護程度偏低，以及政府採購協定（GPA）不具強制約束力，TPP也特別拉高標準，予以嚴格規範。

進一步研析，TPP涉及的議題和項目，基本上只把美國與澳洲、新加坡和韓國等已簽署的雙邊FTA和投資協定內容擴大到12個國家而已，所以TPP是具有強烈「美式風格」的雙邊FTA擴大版。尤其美國一直宣稱TPP將為全球貿易樹立新標準，集中設定了21世紀FTA的新議題，而其顯著特徵就是對越邊境措施（behind-the-border measures）的廣泛關注。傳統貿易談判重點是邊境措施（border measures），如關稅障礙、非關稅障礙、市場准入等，而TPP則把貿易規則從邊境措施向越邊境措施延伸，試圖進一步規制（干涉）各成員國邊境內體制和政策措施，同時對一些全新議題展開探索。這種轉變已充分突顯美國企圖主導未來制定全球貿易新規則的「經濟霸權」思維。

三、TPP第二輪談判前景難測

在本質上，跨太平洋的TPP係屬巨型化FTA，標榜是「與時俱進的協定」（living agreement），其內容可隨著經濟成長、成員國共同催生的構想等需求而發展與進化，以及保留新成員加入的可能性。正因為TPP具有這種「開放」（Open accession）的特點，也為有興趣加入的任何國家和個別關稅區（如台灣、香港）預留有利空間。TPP協定的序言開宗明義指出，將通過鼓勵其他國家或個別關稅區加入，擴大夥伴關係範圍，從而進一步加強區域經濟整合，為亞太自由貿易區（FTAAP）奠定基礎。而根據TPP協定的第30章第30.4條，也將開放給亞太經濟合作（APEC）組織的任何國家或個別關稅區，以及各締約方同意的其他國家或個別關稅區加入。

目前表態要參加TPP第二輪新成員談判的，已有韓國、台灣、泰國、菲律賓、印尼等國或個別關稅區。另外，中共中央黨校機關報《學習時報》在去年10月TPP達成談判後，曾發表專文指稱：「中國應持續緊密關注TPP，根據國內改革進展，適時選擇加入，最大限度降低為加入付出的代價。」印度財政部長賈特雷（Arun Jaitley）在今年5月對《日本經濟新聞》首度表示，將以長遠的視野注意TPP發展，並考慮參加。東協的寮國工業暨貿易部長洪爾新納（Khemmani Phonlsena）也向同一媒體表示，該國正在研究加入TPP課題。美國貿易代表弗羅曼（Michael Froman）則透露，迄今共有13個國家和地區正在探討加入TPP。

但TPP要展開新一輪新成員談判，大前提必須是TPP已經生效實施。而根據TPP第30.5條規定，自協定簽署之日起兩年期限內，創始簽署方未能全部完成各自適用法律程序時，則本協定應在該期限屆滿後，至少有六個創始簽署方已完成各自適用法律程序之日起60天生效，上述六個創始簽署方在2013年的GDP總值合計至少應占全部創始簽署方國內GDP總值的85%。由此觀之，只要美日兩國有任何一國沒有批准加入TPP，就等同宣告TPP將胎死腹中。

四、美日搶救TPP並未絕望

目前正逢美國總統選舉期間，國會批准TPP籠罩著濃厚悲觀氛圍，但美日兩國搶救TPP則還未絕望。雖然共和黨的競選綱領明白反對TPP，但民主黨的競選綱領則只強調美國未來的貿易協定必須遵守一些原則，包括談判必須透明和具包容性、提供高質量就業、提高工人薪資、促進國家安全、可執行的勞工和環境保護標準等，這些原則都必須適用於包括TPP在內的美國所有貿易協定。由此可看出端倪，民主黨並未把反對TPP的話說死，還留有一些轉圜餘地。事實上，希拉蕊傾向國際主義，長期支持自由貿易，也是歐巴馬推動「亞太再平衡」戰略的積極奉行者，總統選戰期間受到黨內提名競爭對手桑德斯（Bernie Sanders）偏左政策影響，而為鞏固勞工和弱勢族群選票，只能順著風向批評TPP的不是，但她若當選總統，極可能會對「反TPP」陣營採取懷柔政策，並藉由擴大對失業者救濟的貿易調整援助計劃（TAA），甚至修改協定部分內容，來緩和「反TPP」聲浪，最終促成TPP生效實施。

至於這次共和黨的競選綱領明白反對TPP，則與川普的選戰策略有關，即採取反對TPP的立場來攻擊希拉蕊，並批判她的丈夫前總統柯林頓的北美自由貿易區（NATTA）政策失敗，以拉攏廣大勞工階層和弱勢族群的民心。但長期來主張自由貿易一直都是共和黨的主流觀點，川普的反貿易主義則完全背道而馳，可以預見，在他當選總統後雖可能與國會聯手推遲TPP批准案，但應不會停止TPP修改部分內容的後續談判，最終還是要回到共和黨原有的貿易政策軌道。特別是川普從未表現出任何「一貫的」政治理念，即使散發出強烈的新孤立主義氣息，但仍屬於隨時可根據政治氣氛而改變的民粹主義。也就是說，即使川普當選總統，是否仍堅持反對TPP到底則不無疑問。正如共和黨籍的美國眾議院議長瑞安（Paul D. Ryan）所說的，因缺乏足夠的議員支持，眾議院今年不會對TPP進行投票，但卻也強調只要歐巴馬總統對TPP的某些關鍵條款重新進行談判後，就有可能獲得國會批准。由此來看，美國搶救TPP並未到絕望地步。

相對地，日本雖因農民團體持續反對TPP，可能影響到今年秋季召開臨時國會審議TPP批准的進程，但為搶救TPP，日本已發動國際宣傳和對美國進行遊說工作。繼今年稍早日本成功把儘快批准TPP的呼籲納入七國高峰會（G7）領袖聲明，希望形成有利於推動TPP的國際氛圍，最近日本又派遣工商代表團赴美國遊說，爭取把TPP批准案視為歐巴馬總統任期屆滿前美國國會最優先的審議法案，安倍新內閣甚至指望由日本率先批准TPP，發揮“leadership”作用，如此一來激發各國早期批准TPP的機會也就很高了。

五、結 語

綜由前面所述，不難理解到TPP是美國推進「亞太再平衡」經濟戰略的一環，12個創始成員國將建構起區域內全面的、高標準的、面向21世紀的自由貿易新秩序，堪稱自從第二次世界大戰以來亞太地區最具野心的FTA。顯而易見，美國推動成立TPP的短期目標係在亞太經濟合作主導權競爭中搶先構建對自己有利的架構，而其最終目標則在確立本身在未來全球貿易暨投資新規則制定方向的引領地位。

但這裡必須指出的是，若擺事實講道理，美國主導建立TPP雖沒有直接證明是在遏制中國大陸，但確實有防範中國大陸的戰略企圖。歐巴馬總統曾多次公開宣稱：「不能讓中國來制定下一世代貿易規則！」甚至當中國大陸在APEC架構下推動深化亞太經濟合作的FTAAP，以利制定銜接2020年茂物目標（Bogor Goals）期限後的發展大方向時，美國則跳出來反對，並強調實現FTAAP的程序應在APEC架構外進行。由於TPP宣言早已指出將擴大TPP夥伴，並為FTAAP奠定基礎，由此看來，TPP也只不過是美國防範中國大陸取得亞太經濟合作話語權的過度性戰略工具而已。

那麼，在面對美國吹起「反TPP」逆風，以及美國始終防範著中國大陸的戰略企圖昭然若揭之際，台灣究竟應該站在哪一邊？也就值得再深思了。◆