中美關係需要非常態及具創意性的政策

簡 介

2017年2月27日NCAFP的亞太安全論壇招待了CICIR的代表團一行，並舉行了一天的會議，會中就四項議題進行討論－－美中經濟關係、兩岸關係、北韓，以及美中與俄羅斯關係。

由於北韓宣稱將在2017年底達成核武發展目標，與會者咸認為此議題為今年本區域最緊要的議題。雖然目前並不明確知道川普政府將如何處理此一問題，但，明顯的，美中雙方的密切協調將是不可或缺；同時與會者預期，兩國在處理雙方經貿摩擦以及持續的台海緊張和形塑對俄的政策上都將面臨新的挑戰。

一、美中經貿關係及因應之道

會議主持人開始提到，全球貿易趨緩以及財政金融民族主義愈趨強烈，和民粹式的反全球化情緒的興起。美方代表體認到川普總統的美國優先政策，已經造成了全球的嚴重憂慮，但也指出此一情勢，不只是反映了美國，同時反映了歐洲以及全世界，對於中國若干政策的憂慮，這些憂慮包括中國的貿易以及投資作為，中國經濟改革缺乏更進一步的開放政策。

美方專家認知到，川普政府的經貿團隊以及政策尚未完全成形，當然，如果一旦形成美國與中國之間的雙邊經貿戰爭，絕非彼此之福。當中國輸出大量物品到美國時，已經大量創造了中國數以百萬計的工作機會，並且對中國GDP的增長，有重大貢獻。當現在中國已面臨產能過剩時，中國的輸出如果減緩，對中國將是莫大的損失。

然則，與會者預期一個立即的川普政府貿易政策衝擊會出現，包括會增加貿易的補償性條件修改，以及強力的執行行動；甚至包括更廣泛的關稅調整都將影響中國的出口。雖然人民幣的幣值已經高估，但美國財政部仍可能指控中國為長期的匯率操縱國。美國對未來的外國直接投資（FDI）也可能修改，並且計入雙向對等性和經濟安全，尤其是當中國公司想要在諸多產業廣泛的購買商標名稱以及高科技的美國公司，川普政府將會持續對中國公司進行限制，而中國在歐洲的投資也將會碰到類似的阻礙。與此同時，普遍對人民幣貶值的未來的預期，將會造成資本外逃。這種情勢的升高將會使得去年中簽署的美中雙邊投資協定，在未來幾年內暫停。要面對這許多的問題，中國需要改革並且加速十八屆三中全會所宣布的經濟改革政策，當然美國也需要多採取一些對中貿易的正面態度。有人認為在第三地的基礎建設共同投資可以作為雙方未來可能的合作空間。

中方則強調當前雙邊經貿關係的不確定性，川普政府對中的貿易及投資政策仍未明確。有一種可能，即美國會對貿易採取更大的壓迫政策，造成彼此報復的惡性循環使雙方都受傷。而一個比較樂觀的假設是，雙方採取通盤談判的策略，最終期待能夠導致貿易摩擦的減少，有助於解決問題，最終形成一個穩定的關係。就此而言，雙方領導人如在今年上半年碰頭，將有助於這種格局的形成。對於中國經濟最近以來的遲緩，以及若干有麻煩的議題，中方的代表預期，中國的領導人，可能傾向採取更小心審慎的步驟，要到十九大之後才會有新的局面。

兩國可以針對優先議題進行處理，包括人民幣的匯率政策，以及外國廠商在中國的經營環境，也許中國、美國、日本三方可以協調出一個共同的匯率政策。中方也同意美中兩國可以在第三國的基礎建設合作，並且提議美國可以參加今年5月的一帶一路高峰會議；中方提議美中的雙邊投資協議的談判應該儘速重啟。針對貿易失衡，美國應該取消長期以來對中高科技輸出的限制，美國同時也可以輸出天然氣，雙方也需要維繫既定的經濟合作管道，例如：戰略經濟對話，這有利於機構間的協調。

中方的與會者認為，中國經濟已經通過了重大的重整，指出中國的對外投資金額自2014年起首度已經超過了外國到大陸的投資。從2016年起，內需對GDP的成長已超過對外貿易，對於全球貿易的趨緩，中國已經轉向以內需市場為主，他們希望當前的反全球化浪潮只是短暫現象，但是如果川普的所謂「美國優先」的政策，造成的結果是「雇美國人，買美國貨」，則中國會到別處投資，並且以此機會去領導全球化。其他的美國與會者則指出，美國在大陸的經貿社群對於大陸經營環境的反感，並且認為，祛除一些共同開發的門檻條件，以及人民幣的自由化，可以使雙方的經貿交往條件更加平等；但中國的代表認為，有鑑於1980年代美國與日本的廣場協議，造成日本經濟長期衰敗的結果，中國絕對不可能犯同樣錯誤。

二、兩岸關係

美方與會者認為，儘管川蔡通話以及川普隨後在推特推文觸及一中政策的問題，兩岸關係看來還好，並且已回到去年5月蔡英文接任總統時的情況，蔡英文遵守了她維持現狀的承諾，並且在中華民國憲政架構下的治理。雖然北京對台灣施加經貿外交以及軍事上的壓力，要求蔡英文接受九二共識。美國與會者認為川蔡通話，是一項對台灣人民重申美國支持現狀並且不改變現狀的努力，而且受到台灣人民包括反對黨國民黨在內的台灣人歡迎；且川普隨後在就職後與習近平的通話中，重申長期以來的美國一中政策承諾，美國國務卿提勒森在他的參議院任命聽證時，重申美國長期以來的一中政策承諾以及台灣關係法，包括雷根時代的六項保證，以做為維持現狀的基礎。

美國與會者認為，雖然台灣強烈的民意，縱使中方施加更大的壓力，也不應該期待蔡英文會改變她的政策，而美國也不可能改變維持現狀自1979年以來的兩岸和平解決政策；他建議北京應該重新恢復與台灣當局的溝通，並且設法增強所謂的軟實力，以贏取台灣人民的支持與民心；他強調，北京持續的施壓只會造成台灣人民更大的反感，對統一不利，並且會弱化對國民黨的支持。北京任命前國務委員戴秉國出任全國台研會長一職，顯示了北京將對台灣採取更積極以及具有創造性的策略。

中方與會者表示，北京的對台政策事實上是影響台灣人民。他強調，蔡英文自去年5月就職以來，支持率已經從70%驟降至當前的34%，不支持率自9%攀升至41%；在此期間，蔡英文採取了若干步驟，去中國化並且逐步趨向台灣獨立，例如：教科書的課綱微調、去蔣、以及追殺國民黨黨產等；蔡英文同時尋求減少對中國大陸的依賴，推出「新南向政策」以及與日本的反中勢力合作；且因為蔡英文拒絕接受九二共識，所以才是應該要為兩岸進入冰河期負責的一方。同時，大陸赴台旅客驟降16%，事實上是比預期的要少。

至於美國在兩岸問題的角色上，北京的與會者指出，在2月初的川蔡通話之後，台灣方面對兩岸情勢的焦慮驟升。他強調，美國應該更加勸說蔡英文去與北京改善關係，並且推測，川普最終不會加大對台軍售力度，也不會在美國在台協會設置陸戰隊。北京若干人士訪台期間，若干國民黨人士，曾表示如果蔡英文政府拒絕接受九二共識，就不應該給她獎賞。 中方與會者進一步斷言，蔡英文拒絕接受九二共識意味著她不承認兩岸關係的政治基礎，所以蔡英文事實上已經因為不接受九二共識而改變了現狀；縱使她的行為並沒有像陳水扁時代那樣激烈，北京也不會允許蔡英文改變此一現狀。然而，他指出中方對台的壓力主要是在政治方面而非經濟方面；另一位中方的參與者表示，美國與大陸在此一問題上有根本上的不同，美國的目標是支持和平解決，中方卻是和平統一；把現狀演化為實質的獨立，中國是不會接受的；了解到此一差異即可知中方不可能倚賴美國，而必須把此議題抓在自己手中。同時中方的與會者也認知到，縱使在馬英九執政期間，北京亦無法贏得台灣人民的支持與民心，他說，北京沒有其他選擇，只能夠牢牢站穩自己的立場。

美方與會者重申，蔡英文很清楚地強調，她與川普的通話，並不代表台灣或美國要改變現狀。而北京更多的壓力，只會造成台灣人民更加的疏離。尤其是在年輕族群更加支持蔡英文的兩岸政策立場。美方與會者表示，北京堅定反台獨的立場是可以理解的，而且為多數人所接受，但很重要的是，對於這個解釋必須很精確。對蔡英文施加更多壓力要她接受九二共識（尤其是在不承認中華民國存在的同時），似乎只會增加對統一的反感以及增加偏向台獨。中方一位代表認識到，對九二共識或有不同的詮釋，但是強調必須奠基於一中原則。

三、北韓

美方與會者警告2017年將是朝鮮半島關鍵性的一年，因為北韓已經宣布2017年底將達成他的核武發展目標，這意味著北韓將會完成其洲際彈道飛彈及核武化，並且會對美國造成直接的威脅。同時，北韓也已成功的測試了中程固態燃料的核子彈頭飛彈，射程籠罩整個西太平洋地區，這使得北韓在本區內可以擁有可靠的第二擊能力。北韓的終極目標是要世界接受其為一擁有核武的國家，並且以此相待；北韓要以此一立場與美國簽署和平條約，終止美韓（南韓）同盟以及美國在朝鮮半島的駐軍；同時要以北韓的條件統一朝鮮半島。北韓持續其核子測試與飛彈發射這一點上，拒絕外界所有凍結核子以及彈道飛彈計畫的努力；此一事上，北韓絕對不可能回頭。

在這個迫近的危機上，美方試圖希望情勢不要惡化。例如川普曾經建議過的美國可以把此問題丟給中國去處理；可是，看來不太可能解決；美國可以與北韓以非核化換取和平條約，但因為北韓的目標是要被承認為一個核武國家，所以根本不可能；美國可以最終接受北韓是一個核武國家，但這並不能夠排除潛在的威脅，同時這反而會促使其他國家有樣學樣。

分析的最後就是使用軍事行動以阻止北韓達成其核武目標，但這終將會引起朝鮮半島的戰爭；在最終的選擇上，美國可能必須採取步驟以北韓政權的生存為最終威脅，例如施加更強的經濟制裁、沒收其所有的海外資產、對北韓發動電子戰，對抗北韓（改變北韓政權），這種戰略需要美國與中國的密切配合，以及國際社會的支持。

中國與會者則同意這是關鍵的一年；北韓發展核武能力已經觸及了美國以及中方的底線。很清楚的是，歐巴馬總統的「戰略耐心」的策略，已經證明失敗；但是川普會採取甚麼策略，卻仍不清楚。所以，朝鮮半島前景不明。中方最近停止了北韓的煤礦進口，但似乎成效不彰，反而形成了惡性循環，使得北韓更加牴觸外界對他的壓力。美國在南韓部署薩德系統，無疑將會顛覆本區的戰略平衡，使得美中雙方在本區進行軍備競賽，最後，如果川普和他的一小撮死硬派顧問，決定對北韓發動戰爭，則後果將是毀滅性的。即使川普現下的政策不明，中美雙方仍可試圖與北韓進行一些新的溝通，美國可以開始嘗試直接而且秘密的與北韓對話機制，也許是1.5軌或2軌，反正也沒有甚麼損失。

一位中方的與會者認為，問題主要在於國際社會應接納北韓；另外一位中方與會者也表示，他好奇的是，如果一如美國前國防部長培里和中國清華大學教授閻學通所建議的，「我們最終必須接受北韓是一個核武國家」，不知情況會是如何？無論如何，中國不可能單獨解決這個問題。一位美國與會者回應，北韓政權最大的夢魘卻是把他的國家和人民融入國際社會。美方的參與者表示，在經過不同管道多年與北韓的對話後，知道直接和北韓對話是沒有用的，也不可能達成任何目標；但在這一點上，美國的官員傾向於認為，直接以武力攻擊北韓核武設施是太嚴重了。同時，美國與中國應該思考共同努力改變北韓的政權，以及對其後的相關安排。

四、對俄羅斯的關係以及如何改善

主持人認為，縱使美國與中國雙方與俄羅斯關係的本質不同，但雙方與俄羅斯的關係都是重要的。就美國言，對俄關係是冷戰結束以來，最具爭議性的關係；現在的問題是俄羅斯在亞太應該扮演以及能扮演什麼樣的角色，以及對於俄羅斯近來在東歐、中東以及其他地方的行動，應該如何應對。

美方學者認為，俄羅斯普丁政府在冷戰結束後的財經復甦，是緣於油價的高漲以及經濟改革，使人民生活水準提升；然則，俄羅斯經濟成長與實力仍舊遠落後於中國。俄羅斯與中國合作以及夥伴的關係，使得中國在歐亞大陸以及中亞的影響力大增。俄羅斯在歐洲的影響力在近幾年也急遽衰頹，只是俄羅斯因為他使用武力與承擔後果的意願遠高於美國與中國，所以他的影響力不成比例的高。在參加二次大戰後布列敦森林經濟財政系統的同時，俄羅斯意圖削弱並摧毀美國與歐洲的跨大西洋軍事聯盟，因為視其為一威脅。美方總結，持續與俄羅斯接觸並且維持一個建設性關係是非常重要的。但川普能否做到，還得等著瞧。

中方的看法是，美國與俄羅斯的關係基本上是一個政治與安全上的議題，美國與中國方面的關係基本上是經濟與政治的考量，安全議題只有在最近才出現重要性。在冷戰結束後，俄羅斯的改革，事實上碰到許多的問題，這包括了民主改革進程的實驗。普丁掌權後，批評美國介入俄羅斯的政治改革過程；美國支持北約東擴，也激怒了俄羅斯，因為俄羅斯感覺受到美國的擠壓；尤其是在他的周邊設立反飛彈系統，更形成了普丁基本敵視美國的態度。中方雖然反對俄羅斯在烏克蘭的行動，但是他可以理解俄羅斯不允許烏克蘭加入歐盟的舉動，一般而言，俄羅斯對前蘇聯的國家加入歐盟，是不太甘願的。

有關俄羅斯介入美國的大選，中方與會者建議：美俄雙方不妨增加在重要議題上的對話，例如：戰略武器管制、反擴散、互聯網的反軍事化，以及太空科技。中方對於這種合作，不但不憂慮並且還鼓勵，這三個國家應該共同合作處理全球性的議題。中國視其與俄羅斯關係基本上是在於和平發展以及尋求區域以及全球性穩定的關鍵，這種合作，並不針對任何一方，例如美國；因此，一個三方的對話，是直得嘗試的。美方的與會者同意，包括打擊全球恐怖主義在內，有許多方面是可以與俄羅斯合作的。但是回到烏克蘭問題上，與會者強調，此事涉及主權及領土完整，就中國而言這是非常重要的議題，中方與會者表示，中方在烏克蘭議題上態度非常清楚。

五、結 論

與會者普遍認為，處理中美雙方關係要非常謹慎，尤其是雙方在當前政治發展不確定的狀態下更是如此。在當前的非常態狀況之下，我們可能需要非常態以及具有創意的政策，唯此時最緊要優先的密切合作，還應該是處理北韓危機。我們應該極力的避免導致美中雙方的經濟損害的貿易戰爭、處理台海問題，以及鼓勵俄羅斯在全球事務上扮演一個積極正面的角色。

（王曉民2017年3月）◆