為什麼《開羅宣言》當然是條約？

7月11日我到花蓮演講，媒體記者問我：有人認為《開羅宣言》只是一份沒有簽名的新聞公報，不是條約。是否正確？我立刻表示《開羅宣言》當然是條約。因為那是二戰同盟國中、美、英三國元首或總理蔣中正、羅斯福、邱吉爾同時具名正式對世界局勢發表的具體意見，對他們三國都有拘束力。而且二戰後日本外務省與美國國務院都把《開羅宣言》納入官方出版的條約集，顯然他們跟中華民國政府一樣，都把《開羅宣言》視為條約。

上述這種「《開羅宣言》不是條約」的誤解，已經存在至少十多年了，我也澄清了十多年。我第一次聽到，是在台北市長任內列席行政院院會時教育部長杜正勝如此發言，我當時立刻發言澄清。最近又聽到前副總統呂秀蓮談話時提到，我也在媒體記者詢問時澄清。

2010年與2015年，台灣省政府為紀念抗戰勝利與台灣光復65週年與70週年，先後出版照片特展專輯與「開羅會議與台灣光復」專輯，都曾邀我寫序。我都特別將「《開羅宣言》當然是條約」詳加說明於我的序言中，還以註解列出我所依據資料的出處。在此我願再從國際法與近代史的角度，提出五點說明：

「宣言」亦可為條約之一種

在國際法上，「宣言」亦可為條約之一種。

國際法上的條約，名稱有十多種。除常見的條約、公約、協定外，還有規約、專約、教約、宣言、公告、議定書、議事紀錄、備忘錄、臨時協定、換文、盟約、憲章等等。因此，《開羅宣言》當然可以是條約，關鍵不在名稱或形式，而在內容。

在國際法上，國家元首或行政首長就其職務範圍內所做之對外聲明，對其所屬國家具有拘束力。

《開羅宣言》的形式，是「新聞公報」（press communiqué），但卻不妨礙它成為條約，因為它是與會三國（中國、美國、英國）元首或總理在開羅會議中對世界局勢與盟國主張達成的具體共識，並在12月1日分別在重慶、華盛頓、與倫敦對全世界發布。在國際法上，一國高層官員就主管事務對外發表的具體意見，當然拘束他的國家，這是「常設國際法院」（Permanent Court of International Justice，簡稱PCIJ，即目前海牙國際法院〔ICJ〕的前身）1933年在涉及丹麥與挪威領土糾紛的「東格陵蘭案」（The Eastern Greenland Case 〔Denmark v. Norway〕1933）中所作判決的要旨。該案中的高層官員是挪威外交部長。他說話的對象是丹麥駐挪威大使。法院認為，部長對大使承諾不杯葛丹麥對格陵蘭全境的主權主張，對挪威有拘束力。而《開羅宣言》的成員是二戰同盟國最重要的三位領袖，他們共同的具體主張，對他們所代表的國家，當然都具有拘束力。

《開羅宣言》被《波茨坦公告》吸收，《波茨坦公告》又被《日本降書》所吸收，三者已結為一體，都是條約。

《開羅宣言》已納入《日本降書》

《開羅宣言》發布後，歐亞戰局均有好轉。1945年5月，德國投降，歐戰結束。7月26日，盟國領袖在柏林郊外的古城波茨坦開會，美國已將原子彈備妥，決定向日本發出最後通牒，要求日本無條件投降。《波茨坦公告》就是投降條件，其第8條規定：「開羅宣言的條件必須實施。（Terms of the Cairo Declaration shall be carried out.）」有效將《開羅宣言》納入《波茨坦公告》。對中國來說，《開羅宣言》最重要的內容就是「日本竊自中國之領土，例如東四省、台灣、澎湖，應歸還中華民國」（Territories Japan has stolen from the Chinese, such as Manchuria, Formosa, and Pescadores, shall be restored to the Republic of China.）。8月6日與9日，美國以原子彈轟炸廣島與長崎，8月7日，蘇聯向日本宣戰，日本天皇乃在8月15日宣布接受《波茨坦公告》向盟國無條件投降，二次大戰結束。9月2日，在東京灣美國戰艦密蘇里號甲板上，日本外務大臣重光葵與參謀總長梅津美治郎代表日本正式向盟軍最高統帥麥克阿瑟將軍投降。日本代表最先簽署降書，盟軍統帥第二、美國第三，中華民國代表軍令部長徐永昌將軍第四，其餘七位同盟國代表一一簽署。降書第一段與第六段均提到日本接受《波茨坦公告》。換言之，《日本降書》已將《波茨坦公告》與《開羅宣言》結合在一起。

戰後日本外務省與美國國務院均將《開羅宣言》、《波茨坦公告》、及《日本降書》視為條約，收入各該國出版的條約集中。

二戰後，1946年《美國法規大全》（United States Statutes at Large）第1733-39頁收錄《日本降書》。1948年日本外務省編輯出版的《條約集》第26集第一卷第1-4，5-7，9-10頁，將《開羅宣言》、《波茨坦公告》、與《日本降書》這三份文件全部納入。1952年《聯合國條約集》（United Nations Treaties Series, UNTS）第139卷第387-93頁）收錄《日本降書》。1969年美國國務院出版的《1776-1949美國條約及其他國際協定彙編》（Charles I. Bevans, Treaties and other International Agreements, 1776-1949） 第3卷第858，1204-05，1251-53等頁收錄此三文件。

《聯合國條約集》收入《日本降書》

從相關當事國與聯合的態度來看，顯然他們都認為這三份文件都是條約。即使有人對《開羅宣言》與《波茨坦公告》還有疑問，它們在被納入《日本降書》後，都被《聯合國條約集》收入，都已取得同盟國與國際社會的承認。

從國際法上國家實踐的歷史來看，《開羅宣言》當然是條約。

中華民國政府在1945年10月25日光復並接收台灣後，立刻開始統治台灣，包括恢復台灣為中國的一省、恢復台灣及澎湖居民的中華民國國籍、徵兵、徵稅、並辦理選舉，選拔參加制憲國民大會代表17人赴南京開會制憲。這些都是主權統治行為。從1945年到1950年，5年之間，上述行為受到國際社會的尊重。美國總統杜魯門、國務卿艾奇遜先後在1950年1月5日上午與下午的記者會中特別表示世界各國都尊重蔣介石總統在台灣的統治，沒有人提出法律人的質疑，並不一定要等待和約的簽訂。

無謂的爭論可以終止了

台灣到今天有少數人（包括學者）還在強辯《開羅宣言》只是新聞公報，戰時政策文件，既未經三國首長簽名（但在宣布時有具名），又未經三國國會通過（戰時有困難），所以不是條約。這些人難道不知道日本、美國政府與聯合國出版的條約集都把《開羅宣言》視為條約而納入的事實呢？

以上說明，希望可以終結這些無謂的爭論了。◆