新「北美自由貿易協定」的政經意涵和影響

川普政府高舉貿易保護主義大旗，對中國發起高關稅和抑制中國科技產業發展為主調的貿易戰；另一方面，推動重啟自由貿易協定談判，尋求改變多邊貿易安排，轉而謀求對美國更有利的雙邊貿易協定，近期最引人矚目的是北美自由貿易協定的新發展。今（2018）年8月底美國與墨西哥達成雙邊經貿協定後，10月初美國與加拿大也達成經貿協商，完成《美墨加貿易協定》。此一形勢的發展反映出美國試圖解構現有的國際貿易體系和格局，尋求新的貿易安排和佈局，建構新的全球貿易規則體系，而其立即的影響便是造成全球供應鏈的重新調整，為世界經濟的穩定增長增添新的變數，其未來的發展值得深切加以觀察。

一、北美自由貿易協定的經濟效能和問題

1990年代以來，經濟全球化已是當今世界經濟的潮流，此一趨勢固然為世界各國的經濟發展帶來了契機，但是各個經濟體卻也面臨開放市場的挑戰。面對經濟全球化帶來的衝擊，世界各國紛紛採取措施因應，致力於經濟結構的調整，健全經濟體制，積極面對開放市場的壓力；另一方面，透過各種不同的方式推動區域經濟整合，進行廣泛的經濟合作，以提升經濟競爭力，以致形成各類型區域經濟合作組織和自由貿易區，改變了國際產業分工格局，對地區的經濟發展造成嚴重的衝擊。其中，最引人注目的是北美自由貿易區（NAFTA）的成立。

NAFTA是美、加、墨三國簽訂的自由貿易協定，1994年1月生效，但至2008年協定的相關規定才逐步具體落實。此一協定免除了三國之間的大多數關稅，而農業、紡織、汽車業和貿易自由化，更是協定關注的重點。此外，協定還針對保護智慧產權、建立爭端解決機制提出規範，並通過附加協議保護勞工和環境。

NAFTA簽訂以來，北美區域貿易大幅增長，美國與加墨兩國貿易從1993年的2,900億美元增加到2017年1.2萬億美元，快過美國與全球其他國家的貿易增長。與此同時，美國在墨西哥的直接投資從150億美元增至逾1,000億美元。對加拿大而言，加拿大從NAFTA跨境投資中也大獲其利。1993年以來，美墨兩國在加拿大投資增長三倍。其中，美國投資佔加拿大外國直接投資的一半以上，從1993年的700億美元增至2017年的4,000億美元左右。

儘管NAFTA對美加墨三國的貿易、投資和經濟增長均有效益，惟美國對加墨兩國，特別是墨西哥的貿易逆差，並因而引發美國就業人數問題，已成輿論的焦點。

2017年美國對墨西哥的貿易逆差為711億美元（加拿大為176億美元），雖無法與中國達3,752億美元的對美貿易逆差相比，但美國國內普遍認為，墨西哥低工資競爭，美國企業為降低成本將生產線遷往墨西哥，是美國就業減少和工資停滯的主要因素。在此一背景下，NAFTA已成美國普遍存在的敏感政治議題。

二、「美墨加貿易協定」談判的進程

早在2008年，當時的總統競選人歐巴馬便曾許諾重啟NAFTA談判，增加更為嚴格的勞工和環境標準，後因種種內外在因素的考量而不了了之。2016年美國總統大選期間，川普和桑德斯均批評該協定導致美國失業人數增加。而川普的競選承諾包括貿易保護主義、擴張性財政政策、製造業再興和擴大就業。但最引人關注的是製造業重整或重建政策，亦即吸引企業回美國投資。

在對外經貿政策上則強調美國將退出「跨太平洋夥伴協定」（TPP），重新與加拿大和墨西哥談判NAFTA，甚至揚言要退出WTO。

為兌現競選承諾，2017年5月川普宣佈重啟NAFTA談判，同年8月正式啟動，而談判的重點則在減少美墨貿易逆差，收緊原產地原則要求，改革投資者國家爭端解決機制，更新協定內容，增加數位化服務和智慧財產權保護。

經歷多次的協商，今（2018）年8月27日美墨兩國就修訂NAFTA達成初步共識，兩國在「日落條款」、汽車業新規、爭端解決機制變化、勞工權益、農業、智慧財產權、刪除糾紛解決機制、酒類等領域獲得相當的進展，並達成新的「美墨貿易協議」。在這多領域的談判中，最大的亮點在兩國汽車零部件的貿易條款。2017年墨西哥對美國711億美元的貿易順差，很大一部分來自汽車業。2018年第一季墨西哥對美出口汽車及零組件金額210.58億美元，較2017年同期增長10.3%，自美進口金額為49.95億美元，較2017年同期減少0.9%，汽車業對美貿易順差達160.63億美元，較2017年同期增長14.4%，為2014年以來最大成長幅度。

美墨達成貿易協議後，美國開始轉向加拿大重啟談判。儘管美墨協定在汽車、投資規則和日落條款方面取得了重要進展，但是美加兩國分歧仍然嚴重，仍有諸如政府採購、貿易爭端解決機制，以及加拿大乳製品貿易保護等議題。不過，對加拿大而言，若被排除於此一協定之外，將面臨包括汽車及其他出口商品遭到美國政府課徵高關稅的待遇。

經過多輪的艱辛談判，美加兩國終於在今年9月30日就新版NAFTA達成協議，新協定更名為「美國—墨西哥—加拿大貿易協定」（USMCA），取代有近25年歷史的NAFTA。

三、以美國利益為主的新協定內涵和特點

新簽訂的USMCA主要內涵包括：

1.提高汽車零件產自北美的比例：新協定規定75%汽車零件產自北美，否則汽車無法享有免稅進口優惠，高於舊協定的62.5%。

2.確定最低工資：規定享有關稅豁免的汽車，最少40%零部件由時薪不低於16美元的勞工生產。

3.日落條款：貿易協定有效期為16年，三國將每6年會商一次，決定是否更新協定。

4.禁止操控匯率：新協定禁止成員國透過壓低本國匯率來取得競爭優勢。

5.加拿大放寬乳製品限制：加拿大政府一向嚴格控制國內乳製品價格，並對進口產品實施巨額關稅，同意對美國開放約3.5%的乳品市場，並準備補貼受影響的本國乳業。

6.貿易仲裁機制獲保留：加拿大成功保留仲裁機制，以阻止美國未來以反傾銷和加拿大補貼進口商為由，對加拿大產品加徵關稅行為的機制。

7.汽車關稅獲豁免：加拿大和墨西哥將不會受到美國以國家安全為由，對汽車和配件加徵關稅，但不包括鋼鋁製品關稅。

國際間任何談判反映出的都是強勢方的主控力量和優勢，此次「美墨加貿易協定」的內涵充分顯現以美國利益為主的談判特點，主要表現於：

第一、根據協定北美地區生產的汽車，來自美國或墨西哥、加拿大區域內汽車零部件佔比從原先的62.5%提高至75%。此舉意在防止中國等國家借道墨西哥轉口美國，同時還將加強原產地規則的認證和驗證，以防止逃稅。

第二、新協定規定必須有40-45%的汽車零部件由時薪16美元或以上的勞工生產，將可阻止美國汽車企業將工廠遷往工資更低的墨西哥，同時也可增加汽車生產中美國零部件的比例。

第三、協定中附帶簽訂的補充協議，要求加墨兩國各自同意每年向美國出口不多於260萬輛汽車，超出配額便要遭美國加徵25%關稅，這是另一種形式的配額限制。

第四、協定中加拿大同意開放更多美國乳製品進入市場，每年總值約5.6億美元，相當於加拿大乳品市場的3.5%。對嚴格保護乳製品市場的加拿大而言是重大的讓步，但協定並未解決美國對加拿大加徵鋼鋁關稅問題，美國政府表明鋼鋁關稅需另行談判。

四、華府經貿策略可能帶來的經濟影響

USMCA談判已達成，但是由於今年11月6日美國國會期中選舉，因此協定可能必需等到新一屆國會進行表決，這為協定增添不確定因素。但是從協定談判歷程中，川普政府展現的談判風格和以美國為主的談判基調，對世界經濟將帶來某種程度的影響。

首先，川普式的貿易協定談判不僅善用周旋的手法，還帶有威脅的手段。在美墨自貿協定談判中，動輒揚言退出NAFTA；在美加自貿協定談判過程中，更屢次強調將把加拿大拒之門外，充分顯現其追求雙邊貿易協議的政策立場，將給現行多邊貿易協議國際經貿體制帶來諸多困擾。

其次，針對汽車行業簽訂的補充協議，新協定預示美國將會以國家安全為由逼迫歐盟和日本讓步。

第三、協定的執行將對全球供應鏈造成重大衝擊。以汽車業為例，協定中容許修改汽車業勞工工資條款，據初步估計，將使至少25%職位流向較高薪的美國和加拿大。另外，日本主要汽車廠在墨西哥都建有工廠，美國政府希望大幅提升墨西哥的汽車製造成本，會迫使包括日本車企在內的汽車企業將生產轉移到美國。

第四、在協定中有項條款規定，如果USMCA任一成員國與「非市場經濟」家達成自由貿易協議，則兩個成員國可以在六個月後退出，並建立自己的雙邊貿易協定。此一規定是為防止中國透過墨西哥和加拿大，將中國商品免稅銷往美國，但深層意義上，美國試圖聯合歐、日，聯手施壓北京，但美與歐日間也存在嚴重的貿易分歧，歐日絕不可能斷絕與全球第二大經濟體的交流合作，美國在協定中列入此一條款只是個「偽命題」，毫無實質的意義。◆