航行自由權利之下的權力展示

正值美中第三輪貿易磋商在北京舉行之際，美國飛彈驅逐艦「史普魯恩斯號」（USS Spruance）及「普瑞布爾號」（USS Preble）於2月11日駛進南海海域，通過美濟礁12海里範圍海域，執行美國海軍所謂的「自由航行行動」 （FONOP）。美國此舉引起北京強烈不滿，中國外交部發言人華春瑩表示「美方軍艦的有關行為侵犯中國的主權，破壞有關海域的和平安全和良好秩序，中方對此表示強烈的不滿和堅決的反對。」她強調「中方敦促美方，立即停止此類挑釁行動，切實的尊重地區國家，維護南海和平穩定的努力，中方將繼續採取一切必要措施，堅決捍衛國家的主權和安全。」

而美國第七艦隊發言人杜斯中校（Clay Doss）則表示，這次行動目的是「對過度的海洋主張提出質疑，並維護國際法規定的水道通行權。所有行動都是根據國際法，並展現美國能在國際法所允許的任何地方飛越、航行及行動，在南海與全球其他地方都是如此。」美國關於其「自由航行行動」的說法一向如此，聽似義正辭嚴，積極地對於他國的行為做出判斷，並勇於作為有擔當之國際法仲裁者。然而，事實真是如此嗎？

一、美國卡特政府在1979年3月制定並公佈了「自由航行計畫」，其時間點正值聯合國第三次海洋法會議召開期間，美國為確保航行與飛越自由的權利，不致在國際會議的談判場合中被貶抑，乃發佈其所謂的「自由航行計畫」以保障此等權利，特別是美國一貫主張的軍艦可以在不需附加任何條件的情形下「無害通過」他國領海。卡特總統在宣佈此「計畫」時所做之表示正足以說明：「由於美國在世界事務中的卓越領導地位，不得不主動採取保衛其權利免於受到沿海國家的非法侵擾」。因此，此一「計畫」本身即是美國國內政策的政策工具。

二、「航行自由計畫」包括了外交以及軍事層面，前者為美國外交部門的諮詢以及說明；後者則是透過軍事行動來強化美國的主張。很明顯的，軍事行動絕對扮演了重要的角色，美國國防部所執行的「自由航行行動」乃係在完成其「自由航行計畫」的主要手段及方法。這是由於軍艦所具有的強烈主權意涵，以及軍艦能否擁有在他國領海的無害通過權之爭執，乃使得美國有強烈企圖透過軍艦航行的實踐，能夠對於不合於其認知的他國「過度海洋主張」進行挑戰。

三、南海爭端主要在於島嶼主權以及經濟資源之爭奪，美國在此一區域完全是域外國家。而在主權部分，美國一貫表示不對島嶼主權歸屬抱持任何立場，但是若要在南海爭端中扮演一個角色，則對於若干國際法的爭辯就是很方便的理由。例如2009年3月8日的無瑕號事件，美國認為國際法並未禁止在外國專屬經濟區內的軍事活動。相似地，美國軍艦在南海海域中國所佔有的島礁周圍12海里範圍內任意穿越，其目的亦不脫以法律糾紛作為涉入南海爭端的藉口。

四、美軍本次於2月11日所執行「自由航行行動」之地點係在美濟礁12海里範圍內之海域，值得留意的是美國對此次行動的發言著重在其船舶通過國際法所規範的國際水道，換句話說，美國並不認為美濟礁周圍12海里水域屬於領海。進一步推論，美國並不認為美濟礁是島嶼或岩礁，而是無法擁有任何海域主張的低潮高地。而這個看法與南海仲裁案臨時仲裁庭於2016年7月12日公布的裁決中，認定美濟礁是低潮高地的看法相吻合。或許這可以解釋美國在南海所執行的「自由航行行動」不僅在挑戰其認為中國南沙填海造陸所可能產生的過度海洋法主張，更進一步地在「實踐」南海仲裁庭的裁決，藉之對抗中國要將裁決影響力降低的努力。

五、2月11日行動是今年的第二次，此前，美國海軍導彈驅逐艦「麥康貝爾號」（ McCampbell）1月7日駛入西沙群島趙述島、東島和永興島12海里範圍海域，美國太平洋艦隊發言人麥克瑪（Rachel McMarr）透過路透社確認係為美軍的「自由航行行動」，她並表示此次行動係對他國過度海洋主張之挑戰，並且沒有特別針對哪一國。即使如此陳述，眾所皆知的是西沙群島目前係在中國的控制之下，美國本次的「自由航行行動」目的當然就在挑戰中國1996年公布在西沙群島的領海基線。

六、美軍今年在南海已經執行兩次「自由航行行動」，除了挑戰中國的海洋法主張之外，還有外交的含意在內。1月7日是中美副部長級貿易談判於北京召開之時，而2月11日又值美國和中國籌備第三輪貿易談判之際，可以看出美國靈活交叉運用其軍事力量與外交談判的工具，企圖迫使中國陷入和戰兩難的境地，也要讓中國的對美策略出現決策困擾。

美國如此積極透過執行「自由航行行動」，來佔據國際法仲裁者的制高點地位，美其名是對他國的國內法律或政策加以挑戰，實則是自我認定他國的「過度主張」，根本上藐視他國的地位，因此不能忽略「自由航行行動」可能引發的衝突。回顧1988年美國與前蘇聯在黑海發生的船舶碰撞事件，值得警惕。1980年代美國每年均會派遣軍艦由地中海通過土耳其海峽進入黑海，並刻意通行前蘇聯的領海，以執行其「自由航行行動」，更明確地說是實踐軍艦在他國領海之無害通過權。然而前蘇聯當時的國內法規定外國軍艦進入其領海應當事先通知，所以認為美國的航行行動具有高度的挑釁意味，甚至是危險舉動。

1988年2月12日，美國巡洋艦約克城號（Yorktown）及驅逐艦卡隆號（Caron）在克里米亞半島南方七海里處執行「自由航行行動」，除藉此宣示不承認蘇聯對領海無害通過權的規定，也在刺激蘇聯海軍出動，以便蒐集電子情報。蘇聯海軍護衛艦「忘我號」（Bezzavetny）及米爾卡級小型護衛艦SKR-6接近警告美艦離開未果後，故意撞向美國軍艦，造成美方兩艦局部損傷，美艦乃緊急撤離。這是發生在冷戰末期的海上衝突事件，當時引發全球高度重視，不僅是由軍事衝突的角度進行討論，更有許多關於國際法的論辯。

再看中美雙方在南海的海上對峙，激烈的衝突絕非不可能發生，需要雙方的高度自制。截至目前為止，已經出現兩次逼近碰撞的驚險事態。

第一次是2013年12月5日，美國導彈巡洋艦「考本斯號」（Cowpens）在南海跟蹤中國第一艘航空母艦「遼寧號」，甚至進入中國海事局公佈之禁航區域，刻意近距離觀察「遼寧號」的編隊訓練。中國一艘兩棲登陸艦乃正面擋住「考本斯號」，當時雙方距離不到500公尺，迫使美國軍艦立刻改變航道，以免對撞。第二次是2018年9月30日美國海軍驅逐艦「狄卡特號」（Decatur）駛入南沙群島南薰礁和赤瓜礁12海里範圍內執行「自由航行行動」任務，中國驅逐艦「蘭州號」要求「狄卡特號」離開，在未獲美艦善意回應後，「蘭州號」在南薰礁附近迫近，迫使「狄卡特號」為防撞擊而轉向，當時雙方最近距離只有41公尺。美方批評中方艦艇「不安全、不專業」，但中方則回應美國「一再派軍艦擅自進入中國南海島礁鄰近海域，嚴重威脅中國的主權和安全，嚴重破壞中美兩國兩軍關係，嚴重危害地區和平穩定。」

美國在南海如此高調地執行「自由航行行動」，不禁會讓人擔憂1988年的「黑海撞船事件」是否會在南海發生。

當前南海海域正是海洋權「力」與海洋權「利」爭執之下的場域，海洋權力強調的是硬實力，亦即軍事力量的綜合展現；而海洋權利則重視軟實力甚或是巧實力的展現，偏重的是海洋法律地位的掌握和運用。而美國在南海執行「自由航行行動」，恰正是包裝在「維護權利」之下的「權力展示」，反之亦然，亦即透過「權力展示」達到「維護權利」的目的。

當前存在的法律爭點在於外國軍艦是否能夠不附加任何條件地享有在他國領海內的無害通過權，美國強調必須如此，然而卻與國際社會中大多數國家的認知與實踐相悖。不可否認地，美國近年來在南海高調執行其「自由航行行動」，特別是在南海海域的軍事航行，加上中國在南海島礁的軍事化建設，已經成功地將航行自由議題推拱成近年甚至是未來中美之間在海上對抗的法律主軸。

不過，南海海域過去未曾出現過自由航行權遭受干擾的情形，南海周邊國家也都強調維持自由航行的重要，因為這會實質地影響各國的經濟發展，因此未來出現破壞自由航行的可能性有多少？其次，美國企圖透過該國的國內政策之執行，進而對他國國內法的制訂和實踐產生挑戰，甚至是以國內政策作為解釋國際法規範內容的工具，這對於現有法律制度將會產生巨大衝擊，甚至會創造出另一具有法律爭議的混亂空間，這應是值得留意的。◆