制度化的人權保障

壹、導 言

1993年6月聯合國世界人權會議假維也納舉行。在此之前，即3月份，亞洲國家在曼谷舉行籌備會議，曾質疑全球性的人權標準，有些國家甚至主張，應該優先考慮經濟發展與文化問題。在維也納世界人權會議上，非西方國家與西方國家的立場涇渭分明，彼此對人權的看法南轅北轍。隨著快速的經濟發展，東亞國家的民族自信心日漸增強，已然形成一套「東亞人權觀」，不願再接受以美國為主的西方國家的頤指氣使。

中國的人權問題，自1989年天安門事件以來，即成為世界矚目的焦點。事實上，戰後的台灣人權問題與大陸相比，只是五十步笑百步罷了。1947年二二八事件中喪生的人數遠超過天安門事件。諷刺的是，這兩則不幸的歷史事件都導因於人民抗議政府嚴重的貪污與腐化。自1949年至1987年國民黨在台灣實施長達38年的戒嚴統治，憲法上所保障的各項基本人權多遭凍結。台灣人權狀況的根本改善，乃歸功於筆者全程參與的國會改革與國會全面改選運動。過去美國雖曾關心台灣的人權狀況，但大多止於個案或枝節性問題。而美國又基於不違反其本國利益的原則，其關心人權問題，確實給國民黨當局有「干涉內政」的印象，而在野的異議人士則又抱怨其「為德不卒」。美國對中國人權的關心大概離不開台灣模式，因此，今（1994）年5月26日柯林頓總統提出貿易與人權分開的原則，繼續給予中國最惠國待遇。由此可見，「人權外交」固然有其理想性，但也掙脫不出國際現實的羈絆。「人權外交」自70年代中葉以來，並未能改善非西方國家的人權狀況，倒反掉入「雙重標準」的泥淖中。

本文的目的不在具體論述個別人權，而是探討人權一般如何在中國獲得制度化的保障。筆者首先從文化特質、經濟條件、社會主義與國際情勢等因素來剖析何以人權觀念在中國發展不起來。其次再從儒家人文思想、文化大革命後的改革開放政策、建設有中國特色的社會主義，及後冷戰時期的國際新局來論證人權觀念在中國可能發展的契機。事實上，人權侵害事件主要起因於公權力的濫用。惟有杜絕公權力的濫用，才能有效保障人權。上面所提的二二八事件與天安門事件都是因抗議貪污、腐化而起，而貪污、腐化正是公權力濫用的表徵。要杜絕公權力濫用，則有賴於設計一套有效貫徹權力分立與制衡的政治制度。中國在經濟改革已取得初步成就後，如何更進一步規劃政治改革方案，無疑是完成中國現代化事業的關鍵。在本文筆者擬就如何落實黨政分開、如何改革人民代表大會制度、如何調整由中國共產黨的角色等問題提出具體構想，希望藉此對中國制度化的人權保障有所助益。

貳、人權觀念難以發展的原因

「人權」對傳統中國而言，毋寧是極其陌生的。即使現代中國革命的先驅、首先將「人權」介紹到中國來的孫逸仙博士也不免要──受馬克思與列寧的影響──強調「人權」的革命色彩，從而大力抨擊──自盧梭以降即已被自由主義者奉為圭臬的──「天賦人權」學說。由此可知古典的人權觀念要在中國發展，確實困難重重，究其主要原因，大概可分述如下：

一、文化傳統的差異

自漢武帝（西元前140-87）以降，中國官方基本上尊崇儒家思想，然而在民間卻普遍流行著道家思想。而易經這部古代的經書卻又是儒、道兩家所共信的經典。易經主張「陰」、「陽」兩種力量相生相剋，任何一種力量發展超過一定限度時，就會向對立面轉化，這就是「物極必反」的道理。因此，易經一方面凸顯「對立」的現象，卻又強調「和諧」才會存有的本質。這種思維方式深刻地影響過去兩千多年的中國文化傳統。在政治上，「皇權」固然唯我獨尊，但不敢過度濫用，以致向對立面──即「人權」──轉化，這正是人權在中國難以發展的根本原因。揆諸中國自古以來即要求皇帝須「仁民愛物」、「君使臣以禮、臣事君以忠」。亦即皇帝自古對其臣民不敢為所欲為，臣民自難能像君主專制時代的歐洲一樣，「向對立面轉化」，要求統治者立下權利書狀，以保障臣民的基本人權。

二、經濟發展水平不同

人權之所以在西歐、北美快速發展，其實與工業化密不可分。人權在萌芽階段，固然肇因於世俗王權企圖擺脫教會神權羈束之時，貴族大地主階級也努力爭取部份特權，以免於王權的恣意侵犯。後因新航路發現與工業革命促成工商階級的崛起，渠等遂要求擁有參政權，1776年的美國獨立戰爭與1789年的法國大革命即是明證。及至19世紀中葉以降，社會主義勞工運動勃興，人權思想的內涵亦隨之充實，保護的對象亦漸次普及。因此，人權觀念在西歐、北美迅速發展，其直接原因殆非工業革命莫屬。

反觀中國自戰國時代（西元前473-221）以來，基本上一直是個小農社會，農民既非封建歐洲的農奴，也非早期資本主義的工奴，而是自給自足的小農。自1840年鴉片戰爭以來，西方殖民帝國接踵而至，大量白銀外流，無法有效積累資本，發達工業。西方工業先進國家荷、比、英、法、義、美等國倚賴搾取自殖民地的資源，供其母國發展工業之用，至於德國藉著打敗法國，日本則打敗中、俄兩大國，贏得鉅額軍費賠償，先後加入殖民帝國行列。中國面對殖民帝國的蠶食鯨吞，救亡圖存唯恐不及，遑論發展工業，迄今仍有80%農村人口，中產階級尚未形成一股力量，此實普及人權觀念之一大障礙。

三、意識型態迥異

自1949年起，中國共產黨取得政權，馬克思、列寧主義也就成為官方哲學。馬克思不承認永恆的道德或法權價值，任何價值只是反映某特定社會的生產關係而已，人權屬於法權價值，當然也有其局限性。他否認有所謂的「天賦人權」，主張「人權」不是從天上掉下來的，而是經由鬥爭得來的。馬克思雖然肯定早期資本主義的革命性，但卻以「動態的」、「發展的」觀點批評當年的革命者，如今已成反動者。他批評：「人權」只不過是資產階級將其「階級訴求」（如財產權神聖、自由契約、自由貿易）披上一層普遍化的外衣，以便藉著這些「人權」來「自由地」、「合法地」剝削無產階級。因此，中共要求不應只照顧少數人的人權，而要廣泛地照顧多數人的人權，因此強調生存權與發展權；除了自由權，尤其側重平等權；不僅注重形式平等，更要求實質平等，這就形成了「社會主義的人權理論」。

中國一直是個小農社會，從來沒有歷經工業革命的洗禮，一下子就跳過資本主義──正是古典人權理論發展最重要的歷史階段──而進入社會主義，這真是一大遺憾。社會主義的人權理論固能補充古典人權理論之不足，但畢竟不能完全替代它，就像歷史發展固然是辯證的，但後一階段並不能完全否定前一階段。這只是就理論面來剖析，如果把文化大革命（1966-1976）的冒進、極左因素再一併考慮進去的話，人權觀念要在中國發展，真可說難於登天了。

四、國家分裂的威脅

如上所述，自鴉片戰爭（1840年）以來，傳統的舊中國對外成為殖民帝國爭相掠奪的對象，備受工業先進國家的蹂躪，對內則有層出不窮的內亂，諸如太平天國、捻亂、回亂、國民革命、軍閥割據，以迄國共內戰。直至1949年中共取得決定性的勝利後，長期的的戰亂才得稍戢。在這110年當中，中國隨時處於亡國或分裂的危機當中，那有條件去發展人權觀念。依古典人權理論，在「個人自由」與「國家安全」之間總要找出一個平衡點，如若國家安全遭到嚴重威脅，則個人自由權利亦應予相當節制，第二次世界大戰期間或冷戰初期的美國最高法院判例均可佐證。此外，德國從1840年到1870年在政治舞台上亦有「國家統一」與「自由主義」孰先之爭，迨俾斯麥以鐵血手腕統一德國後，一切施政皆以維護這個新帝國的生存與發展為目的，自由主義的政治主張不得不偃旗息鼓，必得等到第一次世界大戰之後，才能再度活躍起來。中國在歷經百餘年內憂外患的情形下，自然是以維護國家主權統一為先，從而無暇顧及人權制度之引進了。

至於晚近工業先進國家（尤其美國），時常批評中國的人權狀況。殊不知歐美各國今日的人權水準，乃是各國新興中產階級在工業革命後，基於自覺，逐步爭取，歷二百餘年才得漸次普及。在此漫長過程中，人權問題無論在歐洲或在美國均屬各國內政問題，未曾成為國際間的爭議事項。現在當批評中國人權狀況的國家，原來就是曾經侵略中國的殖民帝國，中國在歷經國家統一與安全一再受到威脅之故，斥之以「干涉內政」，實堪可理解。

參、人權觀念得以發展的契機

聯合國大會於1948年通過《人權宣言》，其後又分別通過《民權與政治權利公約》（1966年）與《經濟、社會、文化公約》（1976年）。自此，人權國際化就漸漸成為世界的潮流。上面筆者歷陳人權觀念難以在中國發展的原因，但這並不意味人權觀念根本無法在中國落地生根。現在，謹就人權觀念得以在中國發展的契機分述如下：

一、儒家人文思想與人權的哲學理據相契合

古典的人權理論固然可溯及古羅馬時代斯多噶學派的自然法（iusnaturale）思想，經由西班牙的沙拉曼卡學派（Salamanca School），亞圖西烏斯（Althusius,1557-1638）與甫芬多夫（Pufendorf,1632-1694）等人的努力，及至吳爾夫（Christian Wolff，1679-1754），集其大成，提出第一份人權清單。然論及人權的哲學理據──人的尊嚴，則完成於康德。就如聯邦德國憲法第一條所宣示的：人的尊嚴不可褻瀆，人權是一切人類社會和平與正義的基礎。

康德以自由來論證人的尊嚴，他界定「自由」為人可以獨立於一切經驗因素的制約，而讓純粹理性的要求成為實踐的那種能力。亦即消極上，人可以克制私慾，不受外在經驗因素的誘惑。積極上則人可以完全依據義理來自定行止。此種自由理念正與孔子所倡導的「克己復禮」相通。偉大的儒者朱熹（1130-1200）詮釋「克己復禮」為「克制一己之私慾回復天理之本然」。陽明學的開基祖、也是朱熹的批評者王守仁（1472-1528）也詮釋「克己復禮」為「存乎天理之極，而無一毫人欲之私」。其實儒家就是以這種義利之辨、天理人欲之爭來捍衛人的尊嚴，這乃是自孟子以來即為儒家人文思想的精髓，正與康德實踐哲學即自由哲學若合符節。因此，以中國的傳統文化雖然發展不出人權思想，但傳統文化卻不排斥人權思想，甚至還為人權思想的推展提供一豐腴的園地。

二、改革開放政策促進經濟與社會的發展

自1949年中共建國以後第一個10年，除參加朝鮮戰爭外，尚且能夠與民休養生息。然而1958年中、蘇共間的意識型態爭議激化，俄援中止，掀起一連串的政治運動，直至文化大革命達於高潮，中國陷入激進、極左的政治狂流達20年之久，及至1978年底中共第十一屆三中全會才通過對外開放、對內改革的政策，經濟成長率平均維持8%。尤其自1992年初鄧小平南巡後，確立「社會主義市場經濟制度」，更使經濟成長率連續創下12%的佳績，部份地區更以年成長率40%快速成長。這帶動了欠發達的內陸地區剩餘的勞動力（據保守估計，達一億人以上）急速湧進沿海地區及大城市。這種高度的人口流動，造成觀念思想的快速傳播，對中國原有的社會結構與行為模式形成強烈的衝擊。

隨著經濟改革，引進三資企業，所有制度也變得更具彈性與多樣性，除了原來的社會主義公有制（即全民所有制與集體所有制）之外，個體戶的出現也象徵對私有制的讓步。尤其近年來大中型國有企業的機制轉換也與股份制結合在一起，鄉鎮企業更如雨後春筍蓬勃發展。三資企業、個體戶與鄉鎮企業都是改革開放政策下的產物，它們將為未來中國培養大量的中小企業經營管理人才，一個新興的中產階級已經逐漸浮現。這對社會的多元化、現代化均有莫大的助益，進入工業社會的中國不可能排除與之相應的政治與法權制度，當然包括人權保障制度。易言之，經濟改革正為中國未來的政治奠定物質基礎。

三、「有中國特色的社會主義」

1962年鄧小平有句名言：「不論黑貓、白貓，只要能抓老鼠，就是好貓。」這套貓論後來被左派批評為「右傾機會主義」。復出之後，鄧小平態度轉趨謹慎，改口說：「不論黑貓、白貓，只要能抓老鼠，就是好貓，但無論如何這隻貓一定要是社會主義。」希望藉此來杜絕左派的抨擊。但到底什麼是「社會主義」，則未見進一步的闡述。隨著改革開放，引進市場經濟制度，這卻又與原來的社會計畫經濟制度發生扞格，因此輒遭左派理論家的質疑。在改革開放之初，是以「計畫經濟為主，市場調節為輔」，後來調整為「計畫與市場並重」的雙軌制。市場經濟與社會主義是否互相排斥，一直是一個嚴重的理論爭議。鄧小平主張「貧窮不是社會主義，社會主義是要消滅貧窮」，「社會主義不是要限制生產力，而是要發展生產力」。因此他認為市場經濟與社會主義不存在根本矛盾，因此可以互相結合，從而達到「共同富裕」的理想。至此，鄧小平提出「具有中國特色的社會主義」來做為「社會主義市場經濟制度」的理論基礎。

「有中國特色的社會主義」揚棄僵硬的共產主義教條，具體考慮中國特殊情況，一方面要解放生產力，又要達到共同富裕的理想，這與孫中山主張的「均富」可說不謀而合。事實上，「有中國特色的社會主義」可以界定為「在中國共產黨領導下，為了提升綜合國力，增進人民福祉，達成共同富裕的理想，而採行的廣為人民群眾所接受的政策的總稱」。這無疑是一個極為務實的主張，影響所及，馬列教條靠邊站，人權觀念要在中國發展的意識型態障礙顯然隨著「有中國特色的社會主義」而消逝。

四、後冷戰時期的國際局勢

隨著1989年柏林圍牆倒塌，東西德的統一牽動了華沙公約的解組與蘇聯的瓦解。冷戰時代已然結束、兩極對抗不復存在。以談判代替對抗，不再是空言。至於像1991年伊拉克入侵科威特，這樣粗暴併吞他國的行徑馬上招致國際社會的譴責與制裁。在這種國際政治氣氛之下，中國國家分裂與滅亡的威脅大為減低。而中國當局自80年代以來，也一直標榜「和平」與「發展」做為其外交政策的最高指導原則，並與各個鄰邦改善關係。中國不再孤立，這種友善的國際關係為人權的發展提供了有利的條件。

然而就像盧梭所言，真正的憲法是刻在人民心版上的憲法。人權不是從天而降，而是經由國內少數菁英份子的覺醒、提倡、奔走，兼由於客觀的政治、社會、經濟與文化條件的成熟，漸漸普及，而成為人民的共信。在這過程中，如何普及教育、發展傳播事業、培養公民文化、提倡啟蒙思想，都是使有效公共討論成為可能的必要條件。國際社會（尤其以美國為主的西方國家）與其一味指責中國的人權狀況，從而挑起中國人民與政府對帝國主義的仇恨回憶，毋寧從旁協助中國完成工業化，以為引進人權制度建立更牢靠的物質基礎。

肆、制度化的人權保障對中國現代化的重要性

自19世紀末以來，任何關心中國前途的菁英，無論改革派或革命派，都必須針對下列兩個嚴肅的課題提出解決的策略：第一是如何解放國民生產力的問題，即如何引進市場經濟來完成中國工業化的問題；第二則是在國民生產力解放之後，如何將創造出來的財富公平分配的問題，此即社會主義嘗試要解決的問題。

第一次世界大戰剛落幕，孫中山即提出「實業計畫」，希望藉著大戰結束，引進西方國家的資本與技術，以發展中國的生產力；之後更在1924年的「三民主義」系列演講中強調「民生主義就是社會主義」，高揭均富的理想。然而，西方列強對於「實業計畫」反應冷淡，反倒是領導蘇聯10月革命成功的列寧向孫中山所領導的南方政府伸出友誼的手，終於促成國、共兩黨的合作。1927年，孫中山的繼承者蔣介石與共產黨決裂，遂發動「清黨」，國、共展開為期10年的內戰。1937年，國、共第二次合作，抵抗日本的侵略。但抗戰勝利不久，國、共再度失和。共產黨在毛澤東領導下，於1949年贏得內戰，取得政權。其實，自「清黨」以後，國民黨內部的左翼力量迅速消逝，由蔣介石領導的國民政府儼然已成資本家與地主階級的代理人，始終未能正視貧富不均的問題，致與廣大農、工群眾日漸疏遠；再加以一直無法建立有效遏止貪污、腐化的機制，終於逼使人民選擇共產黨。

反觀共產黨在1949年取得中國大陸政權後，起先還能與民休養生息，但自1958年與蘇共發生意識型態的嚴重爭議後，政策愈益左傾，過份強調財富均等，忽視了發展生產力，終於演變成文化大革命。文革期間，毛澤東將其個人魅力發揮到極致，連當時國家主席劉少奇都自身難保，遑論一般人民，文革浩劫正暴露出中國未能建立有效防止權力腐化機制的危機。

今日，我們回溯這一百年來中國政治發展的軌跡，愈益覺得社會主義市場經濟制度彌足珍貴，因為它能兼顧生產力的解放與財富的公平分配這兩大課題。但是，從過去蔣介石與毛澤東的統治經驗來看，欲確保社會主義市場經濟體制的有效運行，建立有效防止腐化的機制乃是當務之急。

為了防止權力腐化，必須加強人權保障，而且是制度化的人權保障，以排除國家權力的濫用。這就有賴於建立「法治國」（Rechtsstaat）。康德是第一個提出法治國理念的哲學家，他藉著法權概念，將國家定義為「一群人生活在法規範之下的共同體」。法治國是奠基在承認每一個人都是法權的主體，並尊重每一個人的尊嚴；亦即以保障每一個人的尊嚴及與此尊嚴不可分割的人權為出發點。法治國蘊涵著國民主權的思想。國民主權系指將「制憲權」（pouvoir constituant）排他性地歸屬於國民全體；亦即國民全體透過憲法的制定或修改來規範整個國家機制的運作，並依權力分立與制衡的原則制定出「憲法所賦予之權」（pouvoirconstitute）。

權力使人腐化，絕對的權力造成絕對的腐化。為了防止權力腐化，只得將權力分開，並使之互相制衡，這樣才能有效保障人權。根據這種權力分立與制衡的理論，康德將國家權力分為立法、執法與司法三種權力，並藉著邏輯學上的三段論法（即大前提、小前提及結論）來此喻三者之間的關係。一旦任何兩種或兩種以上的權力集中在同一個人或同一群人的手中，必然導致權力的腐化與濫用，人權就無法獲得保障。因此，唯有透過權力的分立與制衡，建立制度化的人權保障，落實法治國理念，才能確實防止國家權力的濫用，以確保中國現代化事業的成功。

法治國的根本原則除「人權保障」、「國民主權」、「權力分立與制衡」外，尚有「國會至上」、「依法行政」、「司法審判獨立」與「多黨公平競爭的政治體系」等原則，茲分述如下：

一、「國會至上原則」（Supremacy of Parliament）乃是國民主權原則的具體化。人民藉著定期選舉，推出代表組成國會，依多數決原則議決法律。每項法律案的通過無異是國民總意志的宣示。國民服從法律其實是間接地服從自己的意志。政府則必須向國會負責，並接受其監督。

二、「依法行政原則」系指國家行政權的運作必須依據憲法與法律，公權力的行使應受到「法」的約束，恪遵比例原則、誠信原則、信賴保護原則及公益原則。政務官應隨著政策的成敗而進退，以體現責任政治的精神。事務官則應在政爭中保持「行政中立」的立場，獨立於各個政黨、利益團體之外，而處於公正、超然的地位，以建立健全的文官體制。

三、司法之作用在於判斷是非曲直，定分止爭。一個人的行為是否構成犯罪應僅視其行為是否牴觸法律而定，並完全由法官作公正而超然之裁判，絕不能因政治立場的考量而影響裁判的結果。換言之，司法權絕不能成為當權者迫害異己的工具。唯有排除行政權、政黨以及其他力量的干預，司法才有尊嚴，才能真正成為維護憲政體制與保障基本人權的守護神。

四、現代社會與傳統農業社會的人口結構截然不同，在一個現代社會裡，社會階層多元化，各種不同甚至相矛盾的社會利益不可能全部由同一個政黨來代表。政黨的主要功能，就是反映民意、歸納民意、整合民意、代表民意，以參與建構國民總意志。唯有建立一個確保各個政黨公平競爭的政治體系，才能使各個階層的民意獲得充分地反映與尊重。換言之，政黨應針對社會大眾所關心的公共議題提出主張及解決策略。政黨應培養有能力擔負公共責任的國民，以代表政黨參與各項選舉。藉著選舉，獲得過半數選票的政黨（或政黨聯合），即有權組織政府，行使統治權。此即體現了主權在民的理想。為建立多黨公平競爭的政治體系，必須保障人民組黨、入黨與退黨的自由，保障各個政黨發展黨務、宣傳黨的理想與主張的自由，並確保各個政黨得以公平獲得大眾傳播媒體的報導。在多黨公平競爭的政治體系下，透過有效的相互監督與制衡，必能提升政治文化的品質。

伍、政治體制的轉構是保障人權的前提

中國的宰相制度與皇帝制度有同樣久遠的歷史。自秦始皇統一中國（西元前221年），設置丞相，將相權自皇權中分離出來，宰相制度成為中國傳統政治的一大特色。皇位固為世襲，宰相則就文官中選拔。若皇帝昏庸無能，宰相卻忠貞幹練，也還能維持一個「主昏於上，政清於下」的局面。反之，若宰相貪贓枉法，師心自用，皇帝也還有機會更換宰相。除非皇帝與宰相兩者均極不稱職，才可能導致政權的更迭。這個政治制度規範了二千餘年中國傳統政治的框架，且不失為一種權力分立與制衡的模式。

皇權代表皇室，相權則代表士族，甚至人民。皇室因久居深宮，不僅在血統上日趨退化，在社會生活上亦與平民百姓日益隔離。相反地，士族來自民間，新血不斷注入，得以永保蓬勃的朝氣。尤其自北宋（960-1127）以來，印刷術的發達促成了書籍流通的普及，一般農家子弟亦能參加科舉，晉身官場。正由於擁有一套理性而合理的政治制度，使得傳統中國無論在教育、經濟、社會與文化上均有傲人的成就。直至17、18世紀，歐洲一流的知識菁英，如萊布尼滋與服爾泰，也都推崇中國在許多方面領先歐洲。

自孫中山領導革命，建立共和以來，推翻了傳統的政治制度。在國民黨統治時期迄未能發展出一套穩定的政治體制。中國共產黨自1978年推行改革開放政策後，終能於1992年總結歷史經驗，找出一條穩健的現代化道路──社會主義市場經濟制度。但是，欲確保社會主義市場經濟制度的有效運行，必須改革政治體制。換言之，經濟改革的成果能否確保，端賴政治改革是否成功。然而，誠如鄧小平所言，政治改革由於觸及許多人的利益，因此比經濟改革要複雜而困難。此外，政治體制的改革唯有在政治權力結構相當穩定的條件下才能進行。歷史一再地告誡我們，在政治權力結構的重組過程中，最忌諱同時進行政治體制改革。因為角逐政治權力的各個派系不可能理性地從事論辯以決定采擇那一種政治體制。他們只是在盤算，改革後的制度是否對其權力的擴充有所幫助。

當前中國政治體制改革的重點有三：首先是黨政分開的問題，誠如鄧小平所言，就是要「處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係」。其次則是權力下放的問題，以解決中央與地方的關係。第三則是精簡機構的問題。但政治改革歸本溯源則是共產黨角色調整的問題。

其實，正如經濟改革要求政企分離，俾使企業自主經營，讓市場供需法則發揮作用，以發展生產力，並使經濟資源作最有效的配置；政治改革也要求黨政分開。黨政分開有兩項重大意義：其一是讓各級政府依照憲法與法律的規定行使政權，並接受同一等級立法機關的有效監督，而不再直接接受共產黨的指揮；其次是保障各個政黨法律地位的平等，提供各個政黨公平競爭的機會。只要該政黨（或政黨聯合）能在選票中獲得過半數的選票，就可以組織政府，如此不但可確保行政中立，更可落實主權在民的理想。

目前的黨政關係是黨領導政。各級行政首長之旁均設置一位職級相當的黨委書記，兩者的關係本是黨監督政的關係。然而依法要向立法機關負責的，卻是行政部門。黨務部門一則缺乏名分，二則權責不相當。在立法機關權利意識日漸抬頭的今日，已出現了黨配合政，甚至有黨委書記兼任行政首長的情況（如海南、福建兩省省長均由黨委書記兼任）。

筆者以為，單就現階段考量，黨政不必分開，也不能分開。十多年來，中國共產黨在國際上提倡和平、發展，在國內則推動改革、開放。由於共產黨的政策充份符合國家與各族人民的利益，是故黨政暫時不必分開。如果確保行政中立的法律體系尚未制定，即將黨政突然分開，極易走回人治的老路。何況黨政一旦分開，依照憲法與法律的規定，各級人民代表大會固應負起監督各級政府的責任。然而，依照現行各級人民代表大會的組成方式、人員素質與運作模式，根本不足以勝任，反倒使法制化的努力功虧一簣。因此，目前黨政不必分，也不能分，甚至還應加速黨政一體化，亦即鼓勵黨委書記兼任各級行政首長，以接受立法機關的監督。

此外，在中國高級人力資源極為有限的情形下，由黨委書記領導並監督行政首長，不僅是人力資源的浪費，亦與精簡人事、精簡機構的要求背道而馳。因此，在完成黨政一體化之後，黨政分開勢在必行，相應的制度設計則是人民代表大會制度的改革。

人民代表大會制度固然對政局的穩定有其貢獻，而中華人民共和國憲法第57條亦明訂全國人民代表大會為最高國家權力機關。然而，向來人大代表的參政意識太過薄弱，專業經驗與知識亦嫌不足，尤其缺乏專職化的歷練，致其發言內容多屬個案或地區性問題，無法涉及整體政策層面。為使行政機關接受立法機關有效的監督，可將各級人民代表大會改組為各級人民議會，使議員專職化、專業化，並鼓勵由黨務部門釋出的人力投身立法機關。至此，中國共產黨自可退居第二線，負起為國舉才的責任，提名學養俱佳、積極性強的社會菁英參選各級人民議會的議員。

黨政分開的另一重要意義，乃是開啟多黨公平競爭的新局。隨著社會階層與利益的多元化，多黨競爭之局勢不可免。以台灣為例，創立民主進步黨的領導階層幾乎早年多為國民黨黨員。當初也許因為政治主張稍有不同，或人事安插不盡理想，而欲另謀出路。但卻一再遭到國民黨黨中央的冷落、抵制、醜化、孤立與打擊，甚至以「莫須有」的罪名送入監牢。雖然國民黨最後不得不接受民進黨存在的事實，但兩黨之間卻已積累了許多仇恨與怨懟，致政黨間的競爭無法常態發展，情感上的對抗早就淹沒了理性的政策辯論。如此的政黨政治根本無法有效地反映民意、歸納民意、整合民意，乃至代表民意，兩黨耽溺於權力鬥爭而無法在參與建構國民總意志的過程中扮演建設性的角色。假使在50年代，蔣介石能接受「分黨」的建議，主動將國民黨分為兩個黨，必能避免政黨間仇恨的滋長，有效地防制政黨政治的惡質化。其實在非西方世界的政治領袖，如列寧與土耳其國父凱末爾（Kemal Ataturk）亦曾有引進多黨制或「分黨」的構想。

中國共產黨應該記取台灣的慘痛教訓，主動將共產黨分為甲、乙兩黨。甲黨為執政黨，其施政可側重發展生產力，以提高國民生活水平。乙黨則負起監督甲黨的職責，隨時督促政府在發展經濟的同時，是否也建立了一套與經濟發展水平相稱的社會保障體系。況且，乙黨在中央雖為在野黨，卻可能在部分省份是執政黨。如此即可避免出現「毀滅性的政黨政治」，即除了一個獨大的執政黨外，儘是些從無執政經驗，且在可預見的將來亦無執政希望的小黨，他們鎮日發表一些不切實際又不負責任的言論，從事煽動性的政治活動，破壞政局的穩定。換言之，甲、乙兩黨雖為相互監督、制衡的關係，卻也能培養兩黨對公共事務的責任感，有助於社會主義市場經濟制度的健全發展，以加速達成共同富裕的理想。惟分黨之前，必須在憲法中明訂各政黨所應共同遵循的根本原則。一旦有政黨違反此等原則，即得依法定程序予以處罰，甚或解散，以維政黨政治的良性發展。

一旦黨政分開的問題獲得妥善解決，讓各級立法機關能確實根據憲法成為最高權力機關，取代共產黨的地位來監督行政部門，原來的黨務部門菁英則經由黨的提名，參加選舉，被選為各級的人大代表，名正言順地來對行政部門行使監督權。至於其他的政治改革工程，即落實權力的分立與制衡，如司法審判獨立、依法行政等原則，自然水到渠成。唯有如此，人權才能獲得制度化的保障。◆