論「中華民國在台灣」參與聯合國運動

「一個中國」政策的外交僵局

中華民國政府在退出聯合國之前，一向堅持「一個中國」的外交政策，誠如前外交部長葉公超常做的比喻，「一個中國」政策「就像在刷房間地板的油漆，刷完了你就退到房間門外了」。的確，以台北的外交看來，堅守一個中國立場，竟使中華民國成為外交的「門外漢」。

1971年第26屆聯大的中國代表權辯論之前，在3月份，美國總統尼克森曾派國務次卿墨婓 (Murphy) 來台覲見蔣介石總統，想試探我國對「雙重會籍」的反應。據薛毓麒大使回憶：「蔣總統表示，他可以勉強同意美國這項安排，可是在『雙重代表權』一案中，我國仍要投否決票，但他並不要求友邦跟進，其中美國本身更不得支持中共。」

這就是最糟糕的狀況，據芮正皋大使說，當時友邦陷入一種混亂情境，弄不清楚我方究竟接不接受「雙重代表權」，又要人家支持，又不方便明說，自己卻又要投反對票，對外國駐聯合國代表說「我們表面上是要反對，但私底下希望你們支持」，搞得大家都莫名其妙。

71年的7月份，季辛吉秘訪北京，在與周恩來商討「雙重會籍」時，周馬上開門見山的說：「假使美國想將中國分裂為兩個，承認雙重會籍，我們絕對反對，因為中國只有一個，若承認中華人民共和國就不要承認台灣，否則就不用談了。」

季辛吉無法作答，乃請示尼克森總統，尼氏同意依照周恩來的意思。

這個決策導致中華民國退出聯合國，也導致美國與中華民國「斷交、廢約、撤軍」的關鍵，便是「一個中國」政策。

雖然美國國務卿羅吉斯在「雙重代表權」爭議時，曾經指出：「在一個國際組織中的代表權，不需要損害兩個政府中任何一個政府的主權要求或看法，兩者都參加聯合國的局面，不需要要求這種結果。」

為了堅持「一個中國」立場，中華民國政府與中華人民共和國政府卻極不可思議地在中國代表權問題上巧妙地「合作」封殺「義大利案」：

第二十六屆聯大召開時，義大利等六國提出組織「研究委員會」案子，謀求解決中國代表權問題。據台大政治系教授高朗分析，由於該案帶有兩個中國色彩，我政府嚴重反對。該案支持者有34國，絕大多數與我有外交關係。當時外長魏道明描述道：

「兩個中國觀念不僅親匪的人有這種想法，民主國家很多人也有這種主張，甚至於有人想這種方法是幫助我們的，這種空氣很普遍。」

當時我政府極力設法擊敗此案，中共也反對此案，於是共黨國家與我們採取同一立場，杯葛此案。在雙方夾殺下，「研究委員會案」只有被否決的命運。

往後兩年，義大利等國續提「研究委員會案」，海峽兩岸政府繼續聯手封殺，依舊否決。共黨國家唯恐義大利案通過，甚至要求將此案作「重要問題案」處理，每次獲得多數通過。中華民國也是每次支持到底，以免造成「兩個中國」。

高朗說：「兩個中國不僅我們反對，中共反對更徹底，居然用重要問題案的策略，防止通過，而我們也在後面幫忙。」

檢討這段外交史的時候，高教授曾語重心長地指出，因為中共絕不接受「兩個中國」安排，如果當時我方同意並展開運作，中共必不加入聯合國，則我國可透過「兩個中國」的手段達成在聯合國堅持「一個中國」的目標。

退出聯合國的時候，承認我國的邦交國有68個，承認中共才53個。到了1978年底，美國與中共發表《建交公報》的時候，與台北有邦交的國家剩下22個。

政治學者田弘茂指出，「18年來，總共有55個國家與我國斷交，其間新與中華民國建交者有12國，均屬第三世界小國。同一時期，中共卻獲得80多個國家外交承認，其邦交國，目前總共達到一百三十多個。」

到了1992年8月，全球國家總數為188國，聯合國會員國為179國，與中華民國有邦交的國家是29國（其中聯合國會員國有25國），與中華人民共和國有邦交的國家是154國（含外蒙及巴勒斯坦），其中152國為聯合國會員國。

彈性、務實外交

外交學者曹俊漢曾把中華民國外交決策過程的特質，區分為四個時期：

〔一〕1949-1971，即從大陸撤退來台到退出聯合國；

〔二〕1971-1979，即從退出聯合國到中美斷交；

〔三〕1979-1988，即從中美斷交到蔣經國總統過世；

〔四〕1988迄今，即李登輝總統視事以後。

其中第一、二兩個時期稱為「本位外交時期」，第三個時期可稱為「實質外交時期」，第四個時期可稱為「彈性外交時期」，曹教授說：「本質上，彈性外交是實質外交的對稱，因為實質外交的運作是在一定的理念框框中打轉，它出現僵硬而無彈性可言。在新的彈性外交理念下，我國外交關係放棄傳統的『漢賊不兩立』觀念，而接受與中共政權同時立足於國際社會之下，而尋求在國際上『雙重承認』理念的建立。」

所謂「雙重承認」是對欲在外交上承認中華民國的第三國同時可以承認中華人民共和國，我國不表示反對，我國僅伸張自我國家主權，中華民國是唯一合法代表中國的主權體。

「因之，在這一理念下，我國並不放棄『一個中國』的原則，同時也不承認『兩個中國』。」曹教授認為，「雙重承認」易導致「兩個中國」、「一中一台」或「一國兩府」的推論，中共是無法接受的。

李登輝總統在1989年5月接受日本《讀賣新聞》的專訪時指出，我國並不接受「雙重承認」這一名詞，相對地，李總統用「務實外交」來涵蓋當前我國的外交政策。

李總統強調「務實外交」已建立一個以外交關係、大陸政策與國際組織三個面向的互動決策關係。針對中共在國際上採取「矮化、孤立」我國的作法，我務實外交的反擊便是彰顯我為一主權國家的現實。

在此一務實外交作法下，中華民國與格瑞那達、賴比瑞亞與貝里斯成功建交，中共隨即與這三國中止外交關係。台北外交官員表示，其實我對中共是否斷交並不關心，我國的務實外交旨在彰顯中華民國的主權，對於「其他國家」的態度已不再加過問。

雙重承認

1989年六四事件後西方國家對中共的制裁，再加上東歐變天、前蘇維埃社會主義共和國聯邦的瓦解與波斯灣戰爭美國的大獲全勝等因素，給在台灣的中華民國空前的外交良機，利用冷戰後的國際新形勢，拼全力謀求台灣新的國家定位。

1991年世界上許多國家對建立何種國際新秩序展開爭論，西方某些國家主張應包括「主權再解釋」，強調「尊重各地區人權」作為未來國際新秩序的重要內容。這給謀求「獨立政治實體地位」的台灣當局，很大的鼓勵。

1991年是舊金山和會的四十週年紀念，由於《舊金山和約》沒有處理台灣、澎湖的主權歸屬，所以主張台灣法律地位未定論、台灣前途自決論者，便主張透過公民投票，以台灣名義加入聯合國。

中華民國政府方面，在91年2月正式拋出《國家統一綱領》，要求兩岸在互惠中「不否定對方為政治實體」，並在國際間相互尊重「互不排斥」，應「協力互助，參加國際組織與活動」等。

台灣當局企圖通過承認中共為「政治實體」以交換中共對台灣做相應承認。

3月初，外交部長錢復公開要求台灣學術界「應設法對19世紀國家承認的國際法觀念加以變更」。6月中旬，立法院通過黃主文等86位立委提出的「在適當時機以中華民國名義申請加入聯合國」之建議案。國民黨集思會所運作的這個提案，目的在「凸顯我為獨立實體的事實」、「凸顯了我國的國際問題，有助我國重返國際社會」。

7月8日，行政院新聞局又在《紐約時報》刊出「雙重承認」的廣告，題為「務實」，文字背景有青天白日旗，其中文字有「中華民國對中國分裂問題已以較商業取向的處理方式代替以往的對罵叫囂，比方說，中華民國正式宣佈接受其他國家的暫時性雙重承認（儘管北京尚未接受此一立場）」。

前新聞局長邵玉銘接受採訪時說，他事先曾檢視這份廣告文案，認為內容並未違背當局政策，只是陳述近年來台灣與其他國家建交時，並不堅持對方與中共斷交的事實。

新聞局國際處處長倪公照則表示，雙重承認內容是引述1989年李登輝總統訪問新加坡返台回答記者問時，曾談及的「雙重主張」問題。

另據政務委員丘宏達表示，新聞局這則廣告是「負責翻譯的外國人搞錯了」，外交部長錢復與當時主管北美事務的次長程建人則稱事先未看過這廣告，連外交部北美司與新聞文化司官員也表示事先未看過此則廣告。

邵玉銘表示這廣告內容「是我本人決定的」，他說：「何況雙重承認對我方而言，是求之不可得的狀況，為什麼有人要反對？」不過他又說，這是一項廣告，並不是「政府的正式聲明」。

不管事先總統府、行政院、外交部或新聞局有否決策，或真的如丘宏達所說的「翻譯錯誤」，對台灣當局而言，「雙重承認」這麼敏感的主張就跟台灣獨立一樣「只能做不能說」，事後總統府新聞秘書焦仁和連忙澄清李總統的外交理念是「在一個中國的原則之下，推展務實外交，以爭取更大的國際空間」。但李登輝在日本《朝日新聞》9月18日報導中首次表明，台灣在加入國際組織時，將不拘泥於名稱。

「參與」聯合國

民進黨人經常以為參加聯合國運動是反對黨先發起，執政黨被迫才跟進的，國民黨文工會副主任施克敏接受採訪時展示一份外交部「密件」，是1985年就完成的《參加聯合國及其周邊組織的可行性分析報告》，乃委託美國前任駐聯合國女代表金尼斯基與前任國務院中國科科長費浩偉製作的。

這份報告書建議中華民國政府應先加入一些聯合國的周邊組織，以經濟和金融性組織再向文化社會性組織進展，阻力較小。聯合國系統有一些人道或衛生救援性組織，以及氣象、航空、學術性組織，不一定是政府級的，加入會比較容易。何況許多組織非常窮困，中華民國若不太計較名份，可先以贊助者角色出現，等接受者多了，動用表決照樣進去。

台大的國際政治學教授明居正反對「一關一關」叩門的作法，認為「那太麻煩了！」主張直接切入聯合國當會員，也許困難一些，但只要一加入，聯合國系統各種組織全部開門。

外交部一直在研究參與聯合國的可能性，但一直有所顧慮。主要是中共的反應問題，錢部長在1991年9月下旬說：

「重返聯合國問題涉及我國的大陸政策，而外交政策是大陸政策的重要環節，我國究竟應先行在大陸政策上與中共進行協調後，再著手加入聯合國行動，還是不顧中共反應，不計一切代價立即著手重返聯合國，實有待高層在大陸政策和外交政策兩方面加以協調，排除爭議，取得共識。」

除了中共的態度外，錢部長也擔心沒有足夠的國際支持，貿然申請，一定失敗，反而加深國人挫折感。據外交部透過駐外單位向駐在國打聽的結果，我國75個駐外單位，回報的有67個，只有16國支持我們，表明不支持的有31國，態度不明的有20國。

由於1991年是第二屆國民代表大會的選舉年，這個「修憲國大」更是國民政府在台灣地區全面改選的「新國大」，國際台灣獨立運動組織希望能藉機選出「台灣國民大會」，為台灣新憲法的制定鋪路。6月中旬，台灣人權促進會等台獨團體共同發起，策劃台灣重返聯合國運動。9月7、8兩日，上萬人在台北參加「加入聯合國大遊行」，14日，由台灣18個台獨團體組織的「聯合國宣達團」前往紐約聯合國總部活動。

國民黨高層擔心「聯合國問題」會成為選舉時民進黨有利的議題，外交部明明知道短期內辦不到也只有披掛上陣了。據台灣蓋洛普徵信股份有限公司進行的調查，有76%以上的人民贊成台灣（中華民國）申請進入聯合國。龐大的民意壓力，竟使得重返聯合國這外交問題變成緊迫的內政問題。

台大政治系高朗教授說：「將重返聯合國提上日程，並不是國際情勢發生有利我們的變化，而純粹是國內壓力太大，若不試一下，外交部簡直無法交代。」

91年9月，外交部把國際組織司的第一科改名為「聯合國科」，以便處理加入聯合國的有關事宜，並調整我國駐紐約辦事處聯合國小組的人員層級和員額。

參與策略

1992年是《上海公報》簽署的20週年紀念，民進黨通過各種途徑，促請政府「以台灣名義加入聯合國」，並成立「台灣加入聯合國促進會」。台獨團體除在2月23日在台中發動萬人示威之外，更在2月28日以「台灣加入聯合國促進會」名義在《華盛頓郵報》刊登大幅廣告，否定上海公報，稱台灣屬於台灣人，要求以台灣名義加入聯合國。

8月份在台獨聯盟主導下成立「一台一中行動聯盟」，主張廢除一個中國政策，強調台灣為主權獨立國家，積極申請加入聯合國。九月份呂秀蓮組成「台灣人民外交宣達團」，赴北京抗議中共封殺台灣的外交生存空間。

9月中旬聯合國第47屆年會總辯論期間，外交部策動尼加拉瓜、巴拿馬及哥斯大黎加等九國友邦為我國執言，強調聯合國會籍普遍化原則，呼籲國際社會應肯定我國的政經成就，不宜繼續忽視我國之存在及所作之貢獻。

在年底的二屆立委選舉過程中，「加入聯合國」更是朝野立委候選人的主題。國民黨內部甚至發生「一台一中」黨紀處分案，引爆黨內對「一個中國」涵義的再解釋。民進黨獲得36%的選票，立院中佔有50席。加入聯合國的壓力表現在立法院，使得外交部必須展現實際行動。

1992年初，美國在台協會理事主席白樂崎向錢部長表示，未來美國繼續協助台灣參與國際組織。

2月9日，李登輝總統接見民進黨部份立委時表示，將在二、三年內以「中華民國」名稱提出重返聯合國的申請案。

3月初，外交部長錢復在新聞局記者會上說，「中華民國有權利參與聯合國，這不僅是朝野一致的立場，也是全民一致的願望，我們必須把握民意脈動，加強努力」，他並表示，「參與聯合國將是今後外交工作的重點」。

這是繼立法院通過黃主文建議案之後，外交部最明確表示要積極開展加入聯合國的工作。據北京社科院台研所助理研究員謝郁的歸納，參與策略有新的調整，包括下述措施：

〔一〕成立專門機構以加強整體佈置：2月起政府在行政院成立一個跨部會的專門機構「參與聯合國決策小組」，並在外交部設置「參與聯合國專案小組」，由政務次長房金炎擔任召集人，對參與聯合國的方針政策進行討論和佈置，並規定每逢單月都召開一次擴大會議。

〔二〕在國際間展開全方位遊說：外交部在年初決定，改變過去由國際組織司孤軍奮戰方式，各地域司都將配合行動，展開全方位運作，向國際社會表明中華民國參與聯合國，擔負國際義務的強烈意願與能力。4月初，外交部進一部明確規定，教育、宣傳、協助，是現階段遊說工作的三個主要方向。（外交部工作人員的考績將以推動此項業務為主要審核標準。）外交部還放寬過去傳統對大、中型國家、政經狀況穩定、人口眾多等建交條件的限制，與各種類型的國家加強聯繫，多方尋求支持力量。【待續】◆