中共以城鄉融合發展鞏固脫貧成果

區域發展失衡，城鄉差距擴大，所得分配不均，「三農」問題難以緩解，一直是中國經濟發展的痛點，也將影響大陸社會經濟的永續發展。以致如何扶持諸多貧困地區的經濟和改善貧困人口所得，便是多年來的主要工作目標和任務。2012年中共「十八大」啟動脫貧攻堅工作，2013年更提出精準扶貧理念，創新扶貧工作機制。經過多年努力，2020年基本上已達到原先設定的目標，並贏得國際社會普遍的肯定。然而，過往以國家政策支持和國有企業挹注，從產業、就業、基礎建設等多面向支撐而獲得的扶貧脫貧成果，會否出現返貧現象，令人憂心。為此，中共提出鄉村振興發展策略，並納入「十四五」規劃（2021-2025年）具體工作任務，期能藉城鄉融合發展的途徑鞏固脫貧成果，並推出諸多相應的政策規劃和措施，在脫貧基礎上致力農村建設，縮短城鄉差距。但是鄉村振興規劃涉及中國農業體制、農業產業、生態環境、社會保障、城鄉融合、鄉村治理等多面向，實際執行將面臨諸多必須克服的體制機制障礙。在具體執行上，鄉村振興從何處著手？城鄉關係面臨那些問題？產業規劃方向和特點何在？鄉村是否具有吸引人力回流的動源？如何培育具內生動力的市場體系引導資源的合理配置？這些都是鄉村振興發展策略必須面對的重要課題。

中共「十八大」以來脫貧攻堅便是社會經濟工作的目標任務。這期間，在過去已推進的農業建設和扶貧計劃基礎上更大力的展開扶貧脫貧工作。歸結中共先後實施的扶貧計劃有「三西」（甘肅的河西、定西和寧夏的西海固，被稱作「三西」地區）農業建設計劃（1982年開始實施）、《國家八七扶貧攻堅計劃」（1994-2000年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》。2015年，中共召開扶貧開發工作會議，作出打贏脫貧攻堅戰的決定。2016年，中共制定「十三五」脫貧攻堅規劃。經過八年的努力，在現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近一億人口實現脫貧。

中國減貧的成就，推動世界減貧事業的一大步，沒有中國的脫貧成就，國際社會實現全球貧困人口減半的千年發展目標便無從談起，實現《聯合國2030年可持續發展議程》的減貧目標將遙不可及。

根據中國的統計資料，2016-2020年，連五年每年都新增中央財政專項扶貧資金200億元（人民幣，後同），2020年達1,461億元。2016年到2020年前三季度，貧困縣整合各級財政涉農資金總規模超過1.5萬億元。在具體工作方面，則有產業扶貧、就業扶貧、易地扶貧搬遷、醫療扶貧，以及生態扶貧等。

以產業扶貧為例，截至2020年為止，扶貧地區累計實施產業扶貧項目超過100萬個；建成各類產業基地超過30萬個，產業扶貧幫扶政策已覆蓋98%的貧困戶。貧困地區累計6.76萬家培育引進各類企業，71.9萬家發展農民合作社，超過15萬家發展家庭農場。在就業扶貧方面，截至2020年10月底，外出務工貧困人員2,973萬人，32,688個扶貧車間吸納貧困人口43.7萬人。至於易地扶貧搬遷，「十三五」時期（2016-2020年）搬遷任務全面完成，960多萬建檔立卡貧困群眾全部喬遷新居，有勞動力的搬遷家庭至少一人就業，易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶人均純收入，由2016年的4,221元提升到2019年的9,313元。此外，2018年以來，醫療扶貧政策惠及貧困人口4.8億人次，幫助減輕醫療負擔近3,300億元，幫助近1,000萬戶因病致貧返貧群眾脫貧。

然而，在這些亮麗的成果之下，馬上卻也必須面對中國城鄉間、產業間存在的差距問題。畢竟已經脫貧的地區中，有的產業基礎薄弱，脫貧人口有的就業不夠穩定，有的政策性收入佔比過高、自我發展能力不足，還有一些邊緣人口存在致貧風險。具體而言，勞動力外出打工的鄉村只剩下老人、小孩。農村面對著產業空心化、人才空心化乃至教育空心化，將使農村缺乏內生動力，使鞏固脫貧成果面臨鉅大的壓力。為此，中國提出鄉村振興與脫貧攻堅相銜接的策略，以期能解決農村空洞化並鞏固脫貧成果。

2017年中共「十九大」報告提出實施鄉村振興戰略，強調「農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題」，「要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化」，同時要求「促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的『農隊伍』」。

為落實中共「十九大」揭示的農業和農村發展精神，國家發改委會同有關部門制定《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》，緊接著各地區各部門也要編制地方規劃和專項規劃或方案，共同推進鄉村振興戰略的順利實施。

鄉村振興戰略規劃提出的總體要求，按照到2020年實現全面建成小康社會的戰略部署，2018年至2022年這五年間，既要在農村實現全面小康，又要為基本實現農業農村現代化開好局、起好步、打好基礎。

在發展目標和遠景規劃上，則是到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區各部門鄉村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標如期實現。到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全。到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

根據相關訊息，大陸鄉村振興道路的基本方略有七個面向，亦即：重塑城鄉關係，走城鄉融合發展之路；鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路；深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路；堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路；傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路；創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路；打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路。

「十四五」規劃（2021-2025年）中強調堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興。在具體工作上將強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展，共同繁榮的新型工農城鄉關係，加快農業農村現代化。

為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的工作，中國國務院於今（2021）年2月25日成立國務院部委管理的國家鄉村振興局，統籌全國推進鄉村振興戰略的具體工作。此一由農業農村部管理的國家局，主要承擔做好從脫貧攻堅向全面鄉村振興的過渡工作。

在推動鄉村振興戰略的具體措施方面，去年12月28-29日中共中央農村工作會議上習近平強調，「鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化」，是一個關係大局的重大問題。在具體政策措施上，則要求：1.要加快發展鄉村產業。2.要加強社會主義精神文明建設。3.要加強農村生態文明建設。4.要深化農村改革。5.要實施鄉村建設行動。6.要推動城鄉融合發展見實效。7.要加強和改進鄉村治理。

在城鄉融合發展方面，則要求健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化。要把縣城作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。顯然縣城已成為中國推進城鎮化、鄉村振興戰略和城鄉融合發展的基石。

今年1月4日國務院發佈「關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見」（中央一號文件），強調加快縣城內城鄉融合發展。具體工作則是推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展。把縣城作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。

近年來中國已將縣城視為推進工業化城鎮化、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶，並認為促進大中城市和小城鎮協調發展，是中國新型城鎮化建設一以貫之的方向。而其政策思維則是認為當前大陸城鎮化建設發展，呈現超大城市、特大城市和一些大城市中心城區人口過密、功能過載，產生了交通壅堵、環境污染等「大城市病」，亟須「瘦身健體」。而小城市（約90%是縣級市）和縣城發展總體滯後，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經濟、生活、生態和安全需要。因此，加快推進縣城，尤其是城市群地區縣城補短板強弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發展的都市圈，也能強化與鄰近地級市城區的銜接配套，帶動小城鎮發展，正是優化城鎮化空間格局的突破口。

在推進以縣城為重要載體的重點工作方面，對縣城而言，一邊連接著大城市，一邊連著無數的鄉村。縣城的發展不僅可以讓資源加速流動，有助於發展差距的縮小，並且縣城的發展具有擴大內需的潛力，主要體現在兩個面向：其一、目前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當於地級及以上城市城區的二分之一左右，縣城居民人均消費支出僅相當於地級及以上城市城區居民的三分之二左右。大陸擁有2,000多個縣和縣級市，縮小他們與大城市的差距，整體新增投資消費的空間巨大；其二、縣城與農村的聯繫更為緊密，全中國的縣級市下轄四萬多個鄉鎮，提升縣城公共設施和服務能力能夠更好地帶動鄉鎮發展，為鄉村振興提供支撐，拉動農村市場需求。

《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》提出後，大陸學界便進行廣泛的研究，認為戰略規劃必須與農業農村發展和農民增收政策相調和，主要問題為：1.要充分調動農民積極性、主動性、創造性，讓廣大農民成為鄉村振興戰略的最直接受益者。2.在實現鄉村振興的過程中，需要激發農村內部的動力，也需要吸納農村外部的資源，有效地提高農民生活水平。3.鄉村振興戰略需要城鄉要素雙向均衡流動，帶動農民增收，縮小城鄉收入差距。4.在鄉村振興戰略中，產業興旺是基礎、是首位，是實現農民富裕的可靠保證。5.鄉村振興必須針對鄉村自身的特性提出各自的發展模式，才能因地適宜。6.農民受教育程度高低影響了其選擇職業、發展經濟、改善生活的能力，必須全方位提升農村人力資本。7.由於東、中、西部地區經濟發展存在差異，城鎮化水平亦不同，鄉村振興戰略應有所不同。8.鄉村振興戰略必須與新型城鎮化相調和才得以順利推展。9.實施鄉村振興戰略要立足村莊實際，在打好精準脫貧攻堅戰的基礎上推展。

從這些研究可以發現，鄉村振興戰略的推展，將面臨農業和農村發展長期目標和短期目標的調和，以及新鄉村建設與目前大陸城鎮化發展趨勢是否存在衝突的問題。

以鄉村振興戰略與脫貧攻堅戰的調和為例，有調查研究發現，大陸許多地方對於如何才能真正推進鄉村振興，怎樣才是可持續的鄉村振興等問題，思路還不夠清晰，辦法還不多。之所以存在這些問題，一個重要原因在於一些黨員幹部對鄉村振興與脫貧攻堅的關係認識還不到位，對於如何協同推進沒有明確思路。因此，不少地方在具體工作中，基本上還是就鄉村振興談鄉村振興，就脫貧攻堅搞脫貧攻堅，兩者並不協調。基於此，如何增強鄉村振興與脫貧攻堅融合推進的意識，不搞重覆建設，避免資源浪費，是必須急切解決的問題。

從理論上看，推進城鄉融合發展最重要的是完善引導資源要素向農村流動的體制機制，一方面要讓資源下得去，加強農村基礎設施和環境建設，另一方面要讓資源要素留得住、可持續，成為帶動城鄉互動的產業關聯，形成工商資本與農民共享的利益機制。具體而言，除了政府資金的挹注外，社會資本能否成為擴大城鎮化建設，提高公共設施運營的助力？這是能否促進城鄉融合發展的關鍵所在。◆