民進黨當思解決問題的正道

由台灣鳳梨禁輸大陸事件談兩岸農產品貿易

許明仁
(台灣大學園藝學系教授)


中國海關總署在今(2021)年2月25日閃電發佈關於「暫停進口台灣菠蘿(鳳梨)的通知」,國台辦發言人馬曉光稱自2020年以來,大陸海關多次從台灣輸入大陸的菠蘿(鳳梨)中截獲檢疫性有害生物。大陸禁止台灣鳳梨輸入,在台灣產業界投下震撼彈,長久以來,兩岸農業貿易的不正常再度浮出檯面。此禁令究係商業抑政治因素,各說紛紜,台灣農產品是否過度依賴大陸單一市場也遭廣泛討論。

2005年「國共論壇」後,大陸讓利台灣,將台灣進口鳳梨關稅降為零,成為台灣農產品最主要的外銷市場。2014年大陸因黃岩島爭議拒買菲律賓鳳梨,轉向台灣購買,台灣鳳梨因品質優異,在大陸市場廣受消費者歡迎。15年來,台灣鳳梨外銷大陸的數量高速成長,鳳梨成為台灣外銷大陸的水果之王,外銷金額最高一年達6,400萬美元,佔台灣鳳梨外銷量95%以上(見下表)。

年度 中國大陸 日本
重量(公噸) 價值(千美元) 占比 重量(公噸) 價值(千美元) 占比
2016 27,855 37,106 92.99% 1,136 1,587 3.98%
2017 26,811 36,286 95.83% 688 972 2.57%

2018

31,311

42,169

95.57%

698

1,014

2.30%

2019

51,112

64,497

96.14%

1,041

1,422

2.12%

2020

42,121

40,364

89.99%

2,171

2,171

5.44%

台灣產的鳳梨品種很多,目前約有20餘種,產季各異,用途也不同。「開英種」的鳳梨(台農1-3號)特定拿來加工、製罐、果汁,台灣在50-60年代外銷鳳梨罐頭居全球第一,用的就是這個品種。目前最受歡迎的「金鑽鳳梨」(台農17號),糖度高、酸度低、糖酸比適中、果肉纖維細、色澤橙黃、風味佳,已成消費者最喜愛的水果產品之一,是目前台灣種植數量最多的品種,產量約佔九成。其他鳳梨品種如「冬蜜鳳梨」(台農13號)是所有品種中最適合秋冬季生產的品種;「牛奶鳳梨」(台農20號)的果肉呈乳白色,纖維少,肉質極細,糖度高,也是適合鮮食的品種;「黃金鳳梨」(台農21號)具有濃郁鳳梨風味,也是鮮食品種。新品種「芒果鳳梨」(台農23號)糖酸度都較高,夏秋栽培風味好,正好補上金鑽鳳梨市場空缺,也不易產生肉聲果,耐儲運,香氣十足,是農政單位期待的外銷新星。

國際市場上對鳳梨貯運溫度的建議多在7-13℃之間,然而此貯運溫度卻不適合「金鑽鳳梨」,「金鑽鳳梨」即使在15℃的最佳貯運溫度,品質也只能保存約一個星期,超過時間,果實內部即出現褐化症。這種不耐貯運的特性限制了「金鑽鳳梨」外銷國際市場的機會。大陸由於運輸距離短,通關快速,因此成為「金鑽鳳梨」最大的外銷市場。

「金鑽鳳梨」也可以加工利用,但由於酸度偏低,果肉纖維細,因此不如開英種適合加工,但「金鑽鳳梨」仍是製作果乾與蜜餞的優良品種。

每年3月,台灣鳳梨開始進入盛產的季節,至5-6月產量達到最高峰。時值台灣鳳梨開始量產之際,大陸因正常生物安全防範舉措,禁止輸入,符合國際農產品貿易的檢疫慣例。然而「金鑽鳳梨」外銷大陸受阻,對市場衝擊不小。農委會雖宣布將投入10億元穩定鳳梨價格,但單以補貼止血,無法真正健全產業。

根本解決農產品貿易爭議之道在迅速進行兩岸協商,找出問題點,加以改善。「金鑽鳳梨」如真有大陸檢疫單位所指嚴重介殼蟲的問題,政府應思改善後迅速與大陸重啟外銷協商,早日恢復「金鑽鳳梨」銷陸。然而政府不思解決問題的正道,發動民粹,鼓勵全民吃鳳梨,農委會更以外銷澳洲空運每公斤補助105元、海運23元;中東海空運每公斤補助15元;其他地區海空運每公斤12元等不合理運費補貼,企圖將不適合長時間貯運的「金鑽鳳梨」外銷遠距的海外市場,不但效益不彰,還會影響台灣鳳梨在進口國市場的銷售品質與商譽。

台灣與大陸生產之農產品同質性高,消費習性亦類似。大陸農產品的生產成本普遍較低,對台灣的農產品相對競爭力強,因此政府對開放大陸農產品進口一直保持審慎的態度。

由於兩岸在加入WTO的入會過程中並未進行雙邊談判,導致農產品市場開放的問題一直延宕至今。大陸產品因其地緣、文化、經濟背景等因素,確實具備大量輸台的潛力,為避免全面開放大陸產品進口對台灣產業造成重大衝擊,現階段台灣係採行過渡性措施,以循序漸進方式開放大陸產品進口。

戒嚴時期台灣與大陸並無直接貿易往來,大陸農產品禁止進口台灣,後來由於國內產業需求,自1988年8月起逐步以間接方式開放大陸農產品來台。1993年4月26日,政府訂定「台灣地區與大陸地區貿易許可辦法」,以對相關產業無不良影響之條件下,逐步開放大陸貨品進口。

台灣加入WTO前,已開放490餘項農產品間接進口,項目包括瓜子、腰果、栗子、綠豆及人參等中藥材,均為台灣未生產、產量少或不敷內部需求之農產品。兩岸入會後,陳水扁政府任內擴大檢討開放大陸產品進口,農委會與相關業界討論評估後,於2002年2月15日起再開放835項農產品進口,開放進口大陸農產品達到1,300餘項,占總農產品進口近60%。

2008年5月20日馬英九政府上台後,政府繼續管制大陸830項農產品進口,維持已開放的1,415項大陸農產品。馬政府一直期盼兩岸簽署經貿協議以保障農民權益,台、陸雙方在2010年4月1日結束的第二次協商會議,陸方並未要求馬政府進一步開放大陸農產品輸台。透過政治協商,確實是解決雙方爭議,保護兩岸農民權益的最佳平台。

大陸停止進口台灣鳳梨,民進黨立委和部分民間意見領袖紛紛要求政府「硬起來」向世界貿易組織(WTO)申訴。不過長期擔任經貿談判的學者專家指出,台灣過去以兩岸關係特殊為由,禁止兩千多項大陸產品進口,並不符合WTO規範,這其中包括600多項的大陸農產品。大陸以零關稅進口台灣鳳梨,台灣卻開放其他國家的鳳梨進口,唯獨禁止大陸鳳梨進口。蘋果也是類似的案例。大陸開放台灣農產品進口就說是「統戰」,禁止進口又說是「打壓」,如果真的告到WTO,到底誰比較不符規範?

大陸如將「鳳梨禁輸令」視為政治懲罰,則有可能不會是最後一案。鳳梨其實不在ECFA(《兩岸經濟合作架構協議》)早收清單內,ECFA的539項早收清單中只有18項農產品(如蓮霧、釋迦等),兩岸談判協商機制如果沒有建立並維持正常運作,未來兩岸貿易衝突將不斷發生,甚至會牽連到其他工業產品。◆