美國對台政策之本質及運用

最近美政府正式允許台灣李登輝總統以私人名義訪美，參加其母校康乃爾大學之校友會，一時輿論喧騰，咸認美國對華（包括台灣）政策改變，正式走上「一中一台」或「兩個中國」政策。美國的對台政策，到底是什麼？是不是有所改變？筆者以為美國對台政策自1972年《上海公報》以來，即清清楚楚，其本質並無絲毫改變，其對台政策的本質即是：以兩岸分裂的現實為基礎，名義上承認只有一個中國，台灣是中國的一部分；統一的達成是中國人之間的事，美國不願插足，實際上則不願看到中國的統一，而政策的根本在於必須符合美國長遠的戰略利益，以此觀之，自1972年以來，一切關於台灣問題的中美間之爭執，不過只是美國對台灣政策的不同情況之下有所不同的運用而已，隨著台海兩岸情勢的變化發展而已，李登輝訪美事亦然，其政策本質尚未發生質變的飛躍──但這是可能到來的，只要符合一定的條件。以下簡單論述美國對台政策及有關的幾個問題，包括美國政策運用的精神，以及制約其政策的條約，這是瞭解美國對台政策精要之所在。

（一）美國當今對台政策之起源與基礎：

眾所周知，今天美國對台政策是在1972年中美《上海公報》經過艱苦談判而確定的。當時的世界戰略形勢是中美均受到蘇聯強大壓力，欲發展關係共抗蘇聯，然而這種形勢早已存在，為何1972年才有《上海公報》？重大的具體原因是美國在越戰焦頭爛額，急於脫身，需要越戰的主要支持者中國的諒解，越南的停戰方有可能。因此《上海公報》的基本精神是：（一）中美達成戰略諒解以抗俄，（二）中國助美結束越戰，（三）美國不挑戰「台灣是中國之一部份」之概念，台灣之問題由兩岸中國人解決之，當時外交上仍然承認台灣之中華民國直到1979中美建交，很清楚地可以看出，在《上海公報》上，美國是以中國為越南支持者之國與之達成諒解，助其解決停止越戰之實質問題，卻只報以不挑戰「兩岸中國人均認為台灣是中國一部分」之概念，而且仍然承認台灣之中華民國。因此對美國而言，其對台政策之基礎之《上海公報》，並未對台灣之現實分裂地位有所退讓。今天兩岸仍然分裂，並無重大因素，能使美國對台政策在這基礎上有所變更，而去主動支持兩岸統一的活動。

（二）台灣問題應由海峽兩邊中國人自己解決

這是美國對台政策最重要原則。這個原則冠冕堂皇，其中彈性很大，美國可以有它的解釋，中國可以有它的解釋，許多中美關係糾紛均從這個彈性原則而來。明顯的例子有軍售問題。中國認為是美國干涉中國內政，阻撓和平統一，因此違背了中國自己解決台灣問題，美國不插手的原則。美國卻認為這個原則的精義是：你們中國人有能力解決台灣與大陸分裂的局面，則我們樂觀其成，但我們美國並沒義務停止軍火貿易去促成統一；台灣有錢買，我們有權賣，台灣還願出大大高於國際市場價格買，這能怪罪美國嗎？

今天李登輝訪美事件，也是在這個原則上的分歧。顯然地，中國責備美國如此助長檯獨氣焰，是明搞一中一台的分裂中國，阻撓統一的行徑。這是從實質上的影響著眼。美國的政策仍然是：台灣問題是你們中國人之間的事，我們沒有義務幫忙；到美國來觀光旅遊的不啻恆河沙數，你們中國人之間能默契好讓李登輝不來美國搞一中一台，我們樂觀其成；硬要求美國不發籤證，幫中國大陸壓「台獨」氣焰，則免談。

（三）《台灣關係法》

這是美國對台灣問題所下的一步有彈性的高棋，它的高明深刻之處就在於它是飽受中國攻擊的美國國內法，既有方便，又有彈性。只要台灣的局勢發展，便於美國干涉，有利於美國的戰略考慮，則此法可用來獲取美國民意支持對台灣的插手，如今對台灣軍售即是一例。如果未來中國中央權力削弱，或各種戰略思考上了西方的當，而使台灣問題更形複雜，則美國進一步干涉台灣問題亦可以《台灣關係法》為依據。反過來說，如果中國政經健全，中央穩固，堅決統一大業，則美國可以《台灣關係法》為國內法，而無條約義務就斷不必幫「台獨」勢力與中國為敵，而今對兩岸統一順水推舟了。

（四）美國政策運用之原則──邊緣策略

美國對外政策之運用，主要的作法與精神完全表現在所謂邊緣策略（Brinksmanship），此策略之涵義是：為了政策之執行以獲取最高可能之利益，與對方周旋至最後不能再進時方停止，如同臨深淵時方不再前進。這種精神表現在美國社會文化之各個談判領域，如勞資談判，僱主與員工間談判，及任何合同談判等，當然為了國家和最高戰略利益的外交政策更是Brinksmanship 的最高表現了。這種運用原則實行在對台政策上的實際意義就是：美國在台海的最高戰略利益是維持分裂現狀，維持台海和平，如此可以台灣牽制大陸，又可同時獲取大陸經貿市場等利益，而且又可阻止中國統一強大。只要不必在大陸與台灣之間被迫做一選擇時，美國必全力維持此最高利益之狀態。

（五）美國為何准許李登輝訪美而去年不准？

李登輝獲准訪美，是美國對台政策本質未變而運用隨局勢不同而作的調整而已。去年（1994）李過境夏威夷尚不得出機，今年則可正式訪美，國會兩院幾乎全票通過支持推動在先，克林頓總統不顧中國全力反對而照準於後，其道理何在？有下面三個層次的原因：（一）台灣有力有效的遊說，美國國會的全力支持，這是較枝節性的原因；（二）根本性的客觀原因是海峽兩岸的形勢；十幾年來兩岸經貿關係大進，大陸的和平統一號召一波連一波，但台灣獨立分離的勢力卻相反地大增，明顯說明大陸對台灣李登輝為首的「中華民國在台灣」的獨台進程無能為力，這種情勢當然會逐漸反映在美國美對台政策上；（三）美國自江澤民為首的中國新領導完成接班以來，不斷以各種問題考驗其能力，台灣問題當然是最帶根本性，最有力的武器，對中國領導既是試探，也有用以造成其內部分裂之意。

（六）美國對華政策的兩個戰略性文件：

第一個文件是1993年4月國會參眾兩院通過，克林頓總統簽署的《美國對外關係授權法》。此文件宣稱《台灣關係法》的效力超過與中國大陸簽定的三個公報及其對華聲明。第二個文件是1995年初的《東亞戰略調整報告》，此報告為白宮安全事務委員會、國務院、國防部及參眾兩院外交事務委員會所共同寫成，可算是美國朝野最具共識的戰略性報告。其中關於中國部分的要點是：中國有核子武器，十餘年來經濟發展迅速，國力大增，海軍亦迅速發展，如此十年將可威脅美國的安全，故為了美國國家利益，必須調整東亞之戰略如下：（一）保留在東亞之十萬駐兵，以平衡中國之力量。（二）發展與中國周邊國家之關係以從三個方面遏止其擴張。利用台灣問題牽制中國是其中之一。（三）繼續利用民主、人權、貿易等以影響並限制社會主義體制的發展，引導其走向西方式的民主政策體制。

第一個文件可以說包含在這個戰略調整報告之內，是為達成「運用台灣問題以牽制大陸」的法律根據。筆者認為這個戰略報告是美國對華戰略的最全面的論述，是對華政策的最基本指導原則。是自1972年以來，實質上兩個中國政策的霸權性的體現。筆者以為，全面的自1972年以來的中美關係可以比喻為一個充滿堅硬暗礁巨石的河流，當流量大的時候，河流平穩，當流量小的時候，則白色的激流洶湧，甚至水落而石出，一個河流是由河床與水流共同組成的。

（七）解決台灣問題的急迫性──台灣問題拖延，中美關係必將全面惡化。

美國的兩個中國政策逐漸表面化，主要即由於台灣海峽兩岸的交往關係的增加是表面的，是經貿層次而已，而最重要實質的島內政治、民意以及文化思想方面卻更走向分離主義──即台獨勢力增加，這帶根本性的情況，當然會表現在美國對華的政策上。如果這個情勢繼續下去，尤其台灣民選出自己的總統後，會使美國朝野，以及世界的民意進一步認識到台灣與大陸分離的現實，認識到大陸對台灣的分離的無能為力，認為台灣實質上早已是獨立的國家。因此，美國及世界對台灣的「尊重與感情」也會更公開，會更強烈，會更有「把握」。是時也，美國對台灣就更會振振有辭地干涉，不會像今天還只是偷偷摸摸而已。是時也，中國大陸只有兩個選擇：或者放棄台灣，任由其獨立，讓海內外中國人流淚；或者下定決心以武力統一，以試試外國干涉的決心如何。這兩種情況都會走向中美關係的破裂，前者中國將由於台灣的獨立，而引起主權的削弱，政治的動亂，西藏、新疆的連鎖反應，中國已國不成國，已無所謂中美關係。後者的情況，則極大可能使中美發生一場間接的角力──甚至戰爭，日本極可能是美國的馬前卒，打算撿便宜的幫手，中美關係當然也就破裂了。台灣問題是影響中華民族能重開盛世還是動亂衰落的根本性大事，其主要原因就在於台灣問題牽涉到複雜的中國與列強，尤其與美國的戰略關係。◆