亞太經合會發展之政治經濟：
台灣因應之道

在菲律賓舉辦的亞太經合會（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）已於11月25日落幕，與會領袖共同宣讀了《蘇比克灣宣言》─化願景為行動（putting the vision into action），承諾依據深化亞太社區的精神，促進此區域的均衡發展，揭櫫貿易與投資自由化、便捷化，包括有投資法規透明化、通關程序簡化、建立相互認證制度、APEC商務護照、智慧財產權保護、建立糾紛仲裁製度等，以及在經濟與技術方面的合作，並實踐1994年《茂物宣言》建立已開發國家在2010年和開發中國家2020年讓APEC經濟成員全面貿易自由化的目標。

亞太經合會備受國際的矚目與重視，是因為亞太經合會將主導著未來世界經濟的發展，這反映在兩個方面：一是18個經濟成員一致呼籲，成立全球最大自由貿易區。由於其人口總數幾佔全球一半，亞太地區貿易佔有全球的40%以上，經濟產量也佔全球的一半以上（高達16兆美元），對於世界經濟極具影響。

另一是亞太經合會無疑地將成為「世界貿易組織」（World Trade Organization, WTO）的主體，來主導世界經貿發展方向，也足以睥睨或抗衡歐盟。事實上，今年的亞太經合會之宣言，彷彿是在為即將（12月）在新加坡登場的首屆世界貿易組織部長級會議暖身，頗有先行背書性質，因為馬尼拉會議之成就讓各國均做出比在WTO架構下更大的關稅減讓，這與實踐兩年前茂物宣言決議，強調APEC是在關貿總協（GATT）和WTO基礎上發展的原則，似乎有倒果為因之嫌。

進入21世紀，整個世界經濟版圖的重劃，將以亞太為中心。台灣身為亞太經濟一個成員，豈能沒有一套因應策略，特別是台灣經濟的發展完全繫於亞太經濟的情況下，對於亞太經合會的參與更應積極主動。尤其是，今年亞太經合會的口號─「APEC就是商機」（APEC means business），強調APEC發展的經濟潛力。所以透過APEC的積極參與，就是在創造商機，台灣豈能不正視APEC的發展呢﹖

亞太經合會發展之經濟意涵

亞太經合會成立於1989年，並於澳洲坎培拉召開首屆會議，今年已是第八屆，而非正式領袖高峰會則成立於1993年，於美國西雅圖召開，至今是第四屆領袖會議。APEC本身是一個非正式國際經濟組織，歷屆會議的重要決議大都是原則性訴求和方向指示，沒有具體的策略行動，更沒有約束力，顯示出形式上的關係意義，大於實質上的利益關係。說穿了亞太經合會充其量不過是年度聚會大拜拜而已，咸認為APEC之意就是「一個絕佳的閒聊藉口」（A Perfect Excuse to Chat），也就是沒有中心議題，只提供各說各話的聚會聊天，相當於台語的「話荷蘭」，聚會碰面就是目的，可以保持雙邊諮詢與對話的機會。

縱然如此，APEC成員間多年來似乎形成某種共識，發展出共同的理想，也試圖將APEC的發展制度化，發揮實質具體的效果，例如設立企業諮詢委員會（ABAC），以及個別行動計畫的執行成效。其次，高峰會有許多國家元首都是識途老馬，有幾次高峰會交手情誼基礎，在老友見老友時份外親切，氣氛也顯得活絡，比較容易發展出共同行為規範與團隊精神。最後，進一步加強民間交流，尤其是教育與文化，以及促進公民營企業的合作，將發展出休戚與共的關係。

APEC從一個鬆散、缺乏效力的論壇，轉而大力提升APEC的功能，可說是始料未及的結果。APEC成立早期主要目的是在透過會員體高層官員間的對話，藉以增進彼此間的瞭解，進而凝聚推動亞太區域經濟合作的共識，將APEC的發展定位於開放式的區域主義（open regionalism），不若歐盟（EU）與北美自由貿易區（NAFTA）具有相當程度的約束力。但在首屆西雅圖領袖高峰會召開後，發表了亞太社區遠景聲明，倡議推動經濟自由化，並為WTO催生，緊接著1994年《茂物宣言》訂出貿易自由化時間表，1995年大阪會議制定貿易自由化行動綱領，1996年馬尼拉會議提出各國行動計畫，在在顯示APEC的奇跡發展，由模糊到具體、由非正式漸到准正式的實質關係。

這種明顯的轉變導因於區域主義的擴大，亞太經濟的日益擴大，美國與各成員經濟體在態度上有明顯轉變，也都表達出追求貿易自由化的政治意願。對美國而言，以具體行動推動亞太地區貿易與投資的自由化，藉此打開亞太市場門戶，又可發揮影響WTO各項後續談判，美國可以主宰APEC和WTO，巧妙地應用貿易投資策略，維持其在國際經濟的主導地位。例如，柯林頓總統大力呼籲各經濟成員，同意以西元2000年做為取消資訊科技產品關稅的最後期限，頗受到日本首相橋本龍太郎的支持，極力敦促各國領袖形成共識，在WTO會議中支持美國所提的《資訊科技協定》（Information Technology Agreement, ITA）。對亞太國家而言，亦可藉由APEC來提升其在國際社會的角色，以及獲取更多的經濟利益。

雖然APEC的發展有目共睹，但仍存在許多結構性問題與歧見有待解決。首先，APEC是一個自願性組織，至今仍保持著論壇組織性質，「說的多做的少」，未具有任何形式的約束，以致缺乏正式協商和糾紛調解機制，只能道德上呼籲成員經濟體自動配合，其成效自然令人質疑。第二，APEC各成員經濟發展差異性大，產業結構也不同，因此對於貿易自由化的推動，有明顯的利益衝突與歧見，例如大阪會議對農業自由化問題，以及今年美國提出消除資訊科技產品的貿易障礙仍有相當歧見。第三，APEC成員對於貿易自由化措施的讓步，並不是因為APEC的協議成果，而是身為WTO成員必須提出的自由化措施，使得APEC 的重要性降低，甚至徒具形式。最後，APEC成員在非經濟因素上存在著相當的政治衝突與歧見，在政治共識低的情況下，很難在經濟協議與執行上有所突破。

亞太經合會發展之政治意涵

APEC充滿著強權政治導引的色彩，雖然它是一個非正式的國際經濟組織，卻是充滿國際政治關係的氣氛。對美、中、日與東協而言，亞太經合會無疑地提供一個權力與利益爭奪的競技場。誰能擁有主導權，誰就能掌控亞太經濟發展。就今年的高峰會來看，中美兩國可說是最大贏家，讓日本與東協敬陪末座。總體而言，亞太經合會議凸顯出三個政治現象，一是浮現出中、美、日、東協的四角競爭格局關係；二是出現開發中窮國和已開發富國間的對立矛盾關係；三是呈現亞洲與非亞洲國家間的二元衝突與矛盾。此三種現象是相互交叉影響的，也是建立在非經濟互動關係上，形成兩層二元抗衡的趨勢。一是以中共和東協為首的窮國，相對於以日本與美國為首的富國，以及以中、日、東協亞洲陣營對抗非亞洲的美、加、澳。

對美國而言，一方面積極參與APEC活動之目的，以美國商務部長坎特詮釋的最得體：「APEC地區充滿商機，亞洲是美國經濟前途所在。」另一方面一直企圖發揮非經濟因素影響，達到其他成員在經濟上的讓步。更期待APEC運作能超越經濟議題對話，發揮安全對話機制的功能。甚至期待在APEC架構下建立雙邊安全對話機制，試圖與東協區域論壇抗衡，但由於東協與中共的極力反對而告難產。縱然如此，APEC領袖高峰會之雙邊會談方式，倒也提供了全方位問題的討論，無異在亞太地區提供另一種非正式安全對話機制的機會。

柯林頓堪稱這次會議的贏家，這表現在三方面：一是他在會議所提的建議均有正面回應，特別是說服各國領袖支持資訊科技產品零關稅，時間表定於西元2000年。由於美國每年銷售資訊科技產品總值高達一千億美元，將近有兩百萬人依賴此行業，不可不說是美國一大勝利。另一是柯林頓與江澤民利用APEC高峰會之便，舉行兩國雙邊高峰會談，雙方同意明後年間進行互訪，紓解了多年來中美間的緊張關係。最後，柯林頓有意與亞太國家積極交往，也肯定美國絕不會忽略亞太夥伴利益，對於亞洲盟友的重視絕不會被任何關係所取代。

縱然如此，美國對於中共仍有相當疑慮與保留，對於中共成為區域軍事大國，一直存有戒心。雖然柯江會談是APEC的重頭戲，中美關係也大有改善，然而對於大陸加入WTO、香港和平轉移、軍售台灣、核武擴散、人權、區域安全議題等，雙邊仍有相當歧見與爭議。美國與中共維持良好關係自是美國最大外交利益，但對於中共的態度也不可能會做太多戰略性的讓步，更不可能為了局部經濟利益，而犧牲更重要的戰略與政治利益。面對亞太區域安全之考量，防止武力衝突發生，美國將繼續在亞太部署十萬大軍應變，此舉自然不是中共所樂於看到的。

對中共而言，APEC無異提供一個機會反映中共的實力與影響。江澤民善用國際形勢與猛打美國牌，也讓他成為這次APEC的另一贏家，由於中共在APEC 的角色地位一直在膨脹竄升，江澤民的舉動備受矚目，柯江會談的互訪共識成效，不僅解凍中美緊張關係，也為江澤民帶來保駕護航的宣傳效果，大大地鞏固其個人領導地位。另外，中共也企圖拉美制台，逼迫華府遵守三個公報，對一個中國政策表態，壓迫美國勿軍售台灣，一再凸顯台灣是中美關係的障礙。第三，中共對美國外交一直以1992年16字緘言為依據：「增加信任、減少麻煩、發展合作、不搞對抗」，但仍未曾釋懷美國企圖利用和平演變的戒心。不過中共清楚知道，亟需美國提供資金與科技資助發展，每年將近三百億美元的貿易順差和四十多億美元直接投資，這驚人的資金相信中共不會愚蠢到願意放棄。最後，江澤民在APEC高峰會上所做的承諾，在西元2000年前將進口關稅降低到15%左右，這遠比其他17個成員在減讓關稅上的讓步最少，不可說也是一項勝利。

對日本而言，表現的遠比中美兩國遜色，也乏善可陳，這種經濟強權政治侏儒形象無異是日本的最痛，在亞太經合會上頗有斯人獨憔悴之感。日本的行徑一直是以討好中美兩國為目的，表現出來的姿態極低。一方面極力支持美國資訊科技協定，畢竟美日利益是一體的；一方面建議應讓中共加入WTO，主動表示支持一個中國原則，保證不與台灣發展官方關係。以中美兩國馬首是瞻的行徑，將無法擺脫其在國際政治上的被動命運。另一方面續美國之後也邀請江澤民明年訪日，正好趕上恢復建交25週年。換個角度說，日本的最大現實利益，實則繫於與中美兩國外交關係之改善，這對朝鮮半島緊張局勢，釣魚島領土主權糾紛，以及美日安保條約關係不穩定情況下，也自然成為橋本新政府的外交要務。

對東協國家而言，一直心存「貿易自由化有害窮國的發展」，「貿易是帝國主義的延伸」的觀念。東協國家對於亞太經合會追求貿易自由化的方式與步調感到憂心，大力批判APEC是大政府與大企業的結合，對於街頭或鄉野裡的小民漠不關心。對東協來說，APEC不過是一個弱肉強食、較量國際實力的舞台。對於高峰會自由貿易區敲定期限，以及美國的資訊科技協定提議有所保留，認為在時間架構與產品範圍缺乏彈性。特別是來自馬來西亞的反彈，強調國際貿易沒有所謂的全面自由化，只是有限度的開放，其他亞洲國家則持審慎態度。就像馬哈地所言：「富國向窮國開放市場毫無意思，因為窮國沒有什麼東西可賣。」高峰會宣言初稿因而從最初的「支持」取消電腦產品高關稅，更改為「『體認』必須採取彈性作法」，這種轉變無異是東協與中共的勝利。另外，在APEC架構下，東協國家以東協組織（ASEAN）、東協區域論壇（ARF）與東協自由貿易區（AFTA）的發展當作籌碼，來提高其在APEC的地位，從馬哈地一向反抗非亞洲國家成員的態度，便可得知其間存在著衝突歧見，甚至企圖籌組東亞經濟共策會（EAEC），形成會中會對話關係，將美、加、澳、紐等國排除在外，強調亞洲事務亞洲化的亞洲主義行徑，威脅到美國的主導權。在中、美、日三角關係中，不難看出東協的影響力。

台灣在亞太經合會發展的瓶頸與困境

亞太經合會可以說是台灣目前唯一能夠參加的國際經濟組織，對於其他東協組織、東協區域論壇、東協自由貿易區甚至連亞歐高峰會，台灣均被摒於大門之外，甚至被亞洲國家視為異類。在國際情勢不利下，台灣對於APEC的參與充滿著「期許」，但也意識到「危機」。

值得慶幸的，一是對於APEC會員之WTO會籍普遍化的原則，也首度被列入領袖宣言中，強調APEC應加速市場開放，以及入會議定書的實質談判，以支持APEC經濟成員還沒加入WTO國家入會，其實在APEC十八個成員中，目前就只有台灣與中共尚未加入，此舉無異是公開支持兩岸入會主張。二是，APEC 提供台灣一個參與國際事務的機會。想要重返國際社會，APEC該是一個最佳切入點。同時，APEC也是讓台灣展現與驗收亞洲政策的場合，台灣的未來繫於亞太與APEC之發展。而台灣現有的經濟實力，相信其他成員也不敢輕易忽視。對台灣而言，畢竟參與APEC就已經達到目的了，與中共平起平坐也反映出兩個政治實體分治的事實，而且會面總比不接觸來得好，見面三分情總是會有的吧。

然而，從最近的APEC發展趨勢，不難看出台灣在APEC的著力點逐漸喪失，而且對於台灣設限的藩籬也愈來愈多。其實，台灣、中共與香港於1991年同時加入APEC，入會時以「會員經濟體」（member economies）代替具有爭議性的會員「國」字眼。在亞太經合會中，中共與台灣的地位是平等的，但中共卻無時不以主權國為手段來攻擊台灣會員資格，造成台灣在平等對話關係中失衡，發言權益備受質疑，也突顯出台灣的APEC危機。

首先，亞太經合會應該定位於經貿，並以開放市場為最大訴求，但是近來卻在經貿旗幟下進行國際政治勢力競爭，特別是主辦國往往以高峰會來樹立個人的國際威望，自然不願為台灣得罪中共，何況在非正式組織下，各國領袖的參與純屬於一種善意的回應，主辦國為使出席率高，必然遵循過去參與模式處理，到時又必然犧牲台灣，假若台灣領導人無法與會的話，就會像代表李登輝總統出席領袖高峰會議的蕭萬長與辜振甫一般，注定只能是會議的「配角」而已，他國領袖願意主動與台灣代表協商溝通可能性會降低，在台灣發言權與雙邊會談被輕視的情況下，政經利益將被抹殺。

其次，APEC高峰會不斷地提高其政治功能與影響，有逐漸取代年度部長級會議趨勢，就像今年部長級會議對於貿易自由化和資訊技術協定，彼此間的爭執連連，卻是在領袖高峰會中順利通過，形成共識，讓人質疑部長級會議的意義在哪﹖甚至可能退化為一種幕僚性質的會議。一旦部長級會議重要性被削弱，則各成員國平等對話交換意見機制漸失，台灣參與APEC的接觸面又將縮小。

最後，亞太經合會逐漸變成強權政治的舞台，強權的舉動變成會議的焦點，進而強權的提議勢必取代弱國的聲音，東南亞國家尚可透過東協組織集體行動方式來抗衡，而台灣國際孤立的立場，即使權益受損受忽視，也無法伸張，這種仰人鼻息的悲哀，頗有「冠蓋滿京華，台北獨憔悴」之憾。

台灣因應亞太經合會之策略

亞太經合會仍然是台灣走向國際社會的重要跳板，也是台灣可以直接與中共進行平起平坐、面對面互動的場合。雖然國際情勢對我不利，在APEC發展的可利用空間仍大，勿妄自菲薄沮喪，重要的是務實態度，隨著情勢改變，適時調整步伐，爭取最大利益。

首先，必須正視兩岸在APEC的政經互動關係，謀求一套因應策略。中共因素一直是台灣對外發展的一個重要阻因，唯有對症下藥才是上策。如何利用APEC對話架構，有效地來解決兩岸經貿往來問題，甚至兩岸政治問題，應該是當務之急。何況李登輝認為，兩岸領導人會面的最佳地點，應該是APEC領袖高峰會，零和遊戲規則已不能適用兩岸競逐，必須體認雙贏的實質意義，兩岸統一才會出現曙光。不管如何，兩岸應該思索可行的解決方案，一廂情願的邏輯將無濟於事。

其次，期待明年加拿大溫哥華會議爭取李登輝成行，頂著領袖的光環與會將會是台灣在APEC的一項勝利。雖然加拿大可能採取慣例模式，但也表示此事可以討論，給人的印象應該猶可為。除此之外，當前應該思考如何突破總統無法參與高峰會的困境，也可以考慮未來以「缺席」方式表達強烈不滿，突破當前只能派代表的不合理慣例，或是積極爭取「主辦權」，才能有所突破，展現出台灣的自主性。反正台灣正處於最谷底的不利情勢，任何努力試圖改變，都會是一種成就。

第三，政府推動亞太營運中心計畫，跟亞太經合會加速貿易與投資的自由化與便捷化目標，能夠相互配合。台灣在個別行動計畫中，已經提出在2010年降低到6%，並開放服務業，簽署政府採購協議的承諾。透過對APEC適度降低關稅，表現推動貿易自由化誠意，配合台灣建立亞太營運中心的發展，可說是一舉兩得之舉。

第四，擴大民間參與區域經貿發展，有助於台灣加入世貿組織。鑒於企業是推動亞太地區經濟的主要動力，透過亞太企業諮詢委員會直接與各國領袖舉行會談，並遞交建議報告。將原本作為政府論壇的亞太經合會，也漸漸地融入民間的聲音。因此，民間企業主動積極參與「企業論壇」與「企業與領袖對話」，不僅可爭取商機與合作機會，也可以提高台灣在APEC的地位與聲音。

第五，升級是因應資訊科技協定（ITA）的唯一法寶，近年來我國資訊產業發展迅速，產值都僅次於美、日，排名高居全球第三，對於相當依賴出口的台灣資訊廠商而言，簽署ITA是有利的決定，然而面對投入研發經費的比重不如先進國家，許多關鍵性技術與零組件都得依賴國外進口，以及馬來西亞、泰國、大陸等快速發展衝擊，如何確保既得的比較利益，加快升級腳步，強化產業實力，才能保住全球資訊業的領先地位。

第六，「戒急用忍」也許是面對APEC的最佳策略。在政治上，采哀兵低姿態也是一項策略，無須凸顯政治意圖，唯有贏得其他成員國的支持，才是勝利。在經濟上，更應積極影響台灣出口與台商投資權益之保障，要求會員國提供良好投資環境與優惠，才是利益所在，也是參與APEC的首要任務。

最後，政治壓力就是始終存在的現實，在APEC政經舞台上，台灣或許受到限制，並非無發展空間，目前欠缺的是創設一個有效統籌的政府機構來主導，以及一套面面俱到的成熟策略。須知，正視APEC政經發展，就是台灣外交經貿的發展，唯有在APEC中爭取優勢，台灣才會有未來。◆