年年修憲，國將失憲

改革成就究竟在哪裡？

我國人民的民主素養一般雖然偏低，但是至少都已能認識到：憲法乃國家之根本大法。憲法一旦失去穩定性，整個國家及社會的秩序必然無法維持。更何況民主政治要能平穩推動，法治乃其所恃。因此一國之根本大法都不能穩定了，那裡會有法治可言呢？這個邏輯對現代社會的公民來說，應該是非常明確的，根本無需多加辯論。當然，憲法也是一種政治性法律，它也必需隨勢而移，其主要原因是人類智慧和文字的使用都有其限度，因此大部份憲法都規定了修憲的機制。然而修憲總是在情勢發展超出憲法所產生之法律規範性作用甚大的情況下，不得已為之。一般總是有賴於憲法解釋的功能來補充或延伸憲法的法律規範性作用。為什麼呢？因為憲法既然是政治性法律，一旦修改，勢必牽動社會的政治勢力結構，進而影響社會整體的生活規範。

平心而論，中華民國憲法制訂於內戰方興之際，政治情勢一夕數變，本來就不是很理想，再加上蔣介石先生將之凍結，至《動員戡亂時期臨時條款》宣告終止後，才又回歸憲法。半世紀以來的政治情勢固已變化甚大，非現行憲法可以合理規範，而現行憲法也認知到情勢變遷的修憲必然性，規定了修憲的機制。因此，《動戡條款》終止後的修憲，除了有其必然性之外，也有其正當性及合法性。只是世界各國的修憲沒有像我們這樣修的，「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的方式導致了年年修憲，且年年修的憲又被來年再否定、再修憲。持此而往，國將失憲，國維何恃、國綱何存？

總統直選之前，筆者曾在一些重要場合針對憲政問題大聲疾呼：修憲應該全面性檢討，不可頭痛醫頭、腳痛醫腳，譬如總統直選之後，總統與行政院長之間的職權劃分；總統與立法院之間不能透過黨政協商運作，否則容易造成總統專權；行政院對立法院負責的實質意涵應該只限於政策負責，不宜包括人事負責；立法院在現行憲法規範下，權力得以無限制擴張，一旦被黑金壟斷，國必危矣。當時也特別提醒，這一切都必須在總統直選前完成，否則將來必會落人口實，認定是「因人修法」，徒生社會不安。相信這些疾呼的錄音帶還在，當時或被認為迂儒之言，不足採信，然卻不幸言中。執政當局猶一再粉飾，宣稱憲政改革的成就舉世肯定，試問那些修憲條文曾經發揮過對社會的規範作用呢？往往有些條文還沒發揮作用就被修掉了，如省自治權、監察院改為準司法機構、國民大會的地位及功能等之條款。那麼其所謂的成就或奇跡到底在那裡呢？實在令人不解。

「頭家」選票黑金控制

理論上來說，中山先生五權憲法的政府體制奠基於權能區分的兩權分立制。其總統職權應該是大於總統制的總統職權，否則又怎能建立萬能政府呢？但是整個前提是人民必需要有足夠的權力來制衡政府權，否則將淪為專制政體。那就是要讓人民擁有充分且能運作自如的四項政權：對法律及政府人事都能收放自如。另外更重要的是：中央統治權在國民大會（見《建國大綱》），而且必需是真正主權在民、並達到全民政治，國民大會代表不能有自由裁量權，必需完全反映民意，受人民的控制（見《中華民國建設之基礎》一文）。然而目前的政治現實卻是人民根本沒有實權，連選舉權都無法真正依自由意志來表達，不是受到暴力就是受到金錢所左右；其他三權更是遙不可及。這樣的情況下，「主權在民、全民政治」根本只有形式意義，而無實質意義，更何況，國民大會即將被廢武功，總統一旦為了制衡立法院而不得不擴權時，又有何機制來制衡總統呢？這種情形，與新黨所倡的「內閣制」是同樣的不適合於當前的政治生態。內閣制雖然或可抑制總統的專權，然而把權力交給行政院長，難道行政院長就不能專權嗎？當年的蔣經國與嚴家淦就是一個明顯的例子。另外，以現在的政治生態來看，立法院一旦被黑金所壟斷，那豈不從行政院長、各部會首長到各地方檢警首長都將由黑金一貫操作，人民那裡還有活路？中國幾千年來總是擺脫不了「以人製法」、「因人修法」的思維模式，實在應該徹底反省。

關於中央政府體制的問題，執政當局採納了蔡政文先生提出的「改良式雙首長制」。這種主張根本昧於中國的政治文化及社會特質。何謂「改良式」？到底是針對什麼對像而從事改良？或許是針對法國雙首長制吧！那麼又改良了那些呢？會產生那些改良效果呢？其次，所謂「雙首長」，是真的雙首長嗎？中國的政治文化會容許雙首長嗎？所規範的權力運作又是否真是雙首長呢？如果真的是雙首長，必然會成為「一國兩主」了，根據歷史的經驗，一國兩主都只能是過渡階段，而無法長治久安，莫非這次修憲還隱含下一次另一位強人的修憲，果若如此，人民何辜？另外，法國人是一個浪漫的民族，而中國人是一個嚴肅的民族，「雙首長」或能適於法國，卻不見得能在我國運行無阻。最後，也是最重要的是，法國的雙首長制是立基於三權分立的結構內，而我國的政府體制不管你的認知是兩權分立或是五權分立，總不會是三權分立吧！把雙首長制套在這樣的結構，適當嗎？難道這就是所謂的改良式？太危險了吧！

修憲－－台灣的另一大奇蹟

其次是凍省的問題，最令一般人不能理解。事實上，基於行政效率的考量及縮減政府規模的趨勢，把四級政府的結構縮減為二級政府的結構，或有其正面的意義。但重點卻是，為什麼二年前修憲時，才把凍結四十多年的省自治權解放，卻又要在第一屆民選省長擔任不到一半任期時，馬上又要將之凍結。更何況過去四十多年都還有省議員可選，現在卻連省議員都沒得選。這恐怕不只是宋楚瑜省長情何以堪而已，相信連台灣省民也都會有情何以堪的無奈。尤其台灣一般人民對政治的運作及理論並不會深入去瞭解，誰又會去探討到底是二級政府還是四級政府有效率呢？這就無怪乎一般批評「國發會」的共識決定得太草率。當年批判郝柏村先生「朝令不好、夕改可也」，今天的修憲竟也步上這樣的軌跡，難道執政者不應檢討嗎？

最後，憲法之所以為國家的根本大法，乃在於它必須取得全民的共識及支持。因此不管是制憲或是修憲，程序上都應該經過人民的復決，才算完整。我國制憲時，人民雖然尚未擺脫千年以來專制封建的思想，而且普遍不知憲法為何物，但程序上依然經過「任意復決」的程序：憲法於民國36年元旦公告，至同年12月25日實施。當中因為並無人民或人民團體提出異議或意見，要求執行「強制復決」，故得以順利「行憲」，不管怎麼說，這一個取得全民共識的程序是完整的。然而，半個世紀後的今天，號稱擁有經濟奇跡和政治奇跡的民主社會，推動修憲時，卻連「任意復決」的程序都不敢執行，使得人民對於「修憲結果」都沒有表達意見的時間和空間。總是讓舞台上的演員秀完之後，硬要人民吃下他們表演後的結果，也不問人民是否吃得下去，這種修憲的程序較之於半世紀前的制憲，反而是明顯的倒退，實在看不出「改良」在那裡？難道國已失憲乎？◆