「精省風波」大解碼

自前年國發會決定「廢省」以來，台灣兩個民意支援度最高的政治人物—李登輝和宋楚瑜，便一直處於水火不容的狀態。從修憲期間的請辭風波，到以後陸續出現的「省府負債」、「治水防洪」、「老二老三」事件，李宋關係隨著精省攻防幾乎到了破裂邊緣。平心而論，政府再造是世界潮流，台灣也不應存在四級政府，因此精省有其合理性。問題是任何合理的組織再造，如果被扯上權謀鬥爭，都會變成治絲益棼的麻煩事。本文由「李宋關係」、「精省理論」、和「危機談判」三個角度出發，幫助讀者理清這場猶如「羅生門」般的大風波。

一、李宋關係果真無可救藥？

在內政部不斷釋放未定案「凍省版本」的刺激下，省府與中央的口水戰爭再起。這次雙方都有些口不擇言，省府民政廳副廳長陳清貴以「小人得志」來形容內政部長黃主文，而內政部參事岑令文也回以「潑婦罵街」。這一番唇槍舌劍，使蕭內閣再受重創，而「李宋角力」是否上演更成為坊間熱騰騰的話題。

其實也難怪宋楚瑜會感到不平，李登輝先以體制外的國發會作出凍省決策，再由集思會的黃主文執行凍省。問題是國發會乃違章建築的體制外集會，既然能用之來對宋楚瑜進行政治鬥爭，宋楚瑜為什麼不能在體制外放炮以反凍省呢?何況中央鎮日掛在口上的凍省邏輯也不通，中央說凍省是為了提升政府行政效率，旨在增強國家競爭力。這麼說來，凍省只是「手段」，提高國家競爭力才是「目標」。依據策略管理的思維，目標一經確定不應率爾更動，但手段則需衡量情境變遷而調整，其中「成本效益分析」至關重要。在修憲之後，台灣受東亞金融風暴之衝擊，出口萎縮、景氣衰退，失業率節節上升，景氣對策信號已出現蕭條警訊。此時提振內需市場，整頓治安，搞好投資環境才是要務，也是提振國家競爭力的正道。以內政部而言，國內犯罪事件頻傳，企業紛紛走避國外時，整頓治安應是工作重點，但黃主文卻將大部分精力投注於凍省事務，又與省府官員大玩「口舌政治」，豈非「目標與手段混淆」，如果廖正豪有「不適任」缺憾必須下台，黃主文同樣「不適任」應該辭官。

黃主文與宋楚瑜是存在私怨的，當初集思會是立法院最重要的次級團體，並因提倡「一中一台」受寵於李登輝。宋楚瑜時任國民黨秘書長，在二屆立委提名時以「黨內不宜有派」理由，極力壓制集思會的氣焰，結果後來只有黃主文被提名參選，並險遭落榜，其餘像林鈺祥、吳梓等人，則或轉換跑道，或退出政壇，盛極一時的集思會受此重擊後一蹶不振。黃主文等人將此仇記在宋楚瑜頭上，只是當時宋仍是李登輝御下紅人，集思會只好忍氣吞聲，惟有吳梓較帶種，在省長選舉期間冒出來參選，並狠批宋楚瑜，雖然是蜉游難撼大樹，但也是意淫一番，聊勝於無。

後來宋楚瑜因民間聲望高昇，漸失寵於李登輝，乃有凍省廢宋之舉。在李宋情誼破裂勢如水火後，黃主文又鹹魚翻身，托「陳進興」之褔，出任內政部部長。內政部是行政院的第一大部，黃主文一則感懷李登輝的聖恩，戮力以赴；二則當年宋楚瑜毀集思會之仇不能不報，於是在「精省」上狠狠加料，使得中央與省之間的嫌隙日深。

行政院為了執行精省決策，成立了「台灣省政府功能業務與組織調整委員會」，由蕭萬長任召集人，副召集人是宋楚瑜和劉兆玄，下設委員20名，黃主文是委員之一，在層級上與副省長吳容明同級，執行秘書長是研考會主委楊朝祥。在首次召開精省會議時，蕭萬長便指示任何精省方案由委員會作成決議，研考會匯整後，再由新聞局長程建人統一對外發言，任何部會不得率爾對媒體發佈消息，以免遭致不必要的爭端。黃主文卻在期間不斷釋放各種空氣，像精省後省只剩下四廳一處、三廳一處等，最後還由民政司長紀俊臣指出精省後省非公法人，只是中央的二級派駐單位，層級低於部會，並只設三個幕僚處。照此種設計，精省後台灣省政府的地位比褔建省政府還不如。

黃主文的司馬昭之心，路人皆知。他的目的就是在製造風聲鶴淚，使宋楚瑜與省府員工間出現矛盾，或刺激省府員工，使其人心惶惶，無心工作，來坐實凍省的合理藉口。宋楚瑜當然知道黃主文居心叵測，他想過自己辭職下台，免得拖累省府員工，但核心幕僚卻勸他勿墜入黃主文陷阱，要帶領省府員工爭取工作尊嚴。黃主文見一計不成，乃加緊腳步從媒體著手，媒體記者不識個中玄機，全成了黃主文鬥宋楚瑜的工具，搞得省府員工一日數驚。

導火線在7月22日，內政部次長楊寶深與省府官員在討論「省政府功能業務與組織調整暫行條例」時，決定呈報行政院時將「內政部版」與「省政府版」兩案並呈。豈料隔日黃主文完全推翻共識，僅將省府意見載於說明欄，擺明了矮化省府是內政部的下級單位。消息傳來，省府官員怒不可抑，一向溫文儒雅的發言人秦金生遂召開記者會，嚴詞批評黃主文，省府並決定退出精省會議，一場中央與省的口舌風波展開序幕。最後，宋楚瑜因不忍屬下受內政部無理屈辱，也挺身而出捍衛省府尊嚴。

宋楚瑜一開口，當然免不了又給了蘇志誠胡言亂語的機會。蘇志誠說宋楚瑜在做「困獸之鬥」。表面上宋楚瑜是負隅頑抗，好像真是困獸，事實上人民的眼睛是雪亮的。宋楚瑜誠心誠意為人民服務，四度跑遍309個鄉鎮，為了憂心颱風季節再出現「林肯大郡慘劇」，百忙之中撥冗赴日本取經，吸取神戶震災經驗。反之黃主文忝居內政部長，不思為治安、防災多盡一份心力，反將寶貴資源投注於成本高、效益低的精省爭執。至於蘇志誠大概看到印尼蘇哈托下台後，其親信和家族受鬥爭整肅的慘狀，心中淒淒然，不免發出困獸之嗚，倒值得同情。

近年來全球各國為提升政府行政效率，都致力於「政府再造工程」。例如，美國政府先成立「國家績效評估小組」，以公元2000年為目標，裁減13%的公務員，並注入服務導向、顧客優先的市場競爭觀念。日本政府則成立「行政改革會議」，將22個內閣部裁併為12個，各部所屬的128個局削減為90個，1,200個課縮編為900個，並制訂出「定員削減計劃」。連較台灣經濟發展程度落後許多的中國大陸，也在朱鎔基的主導下推動「政府機構改革」，準備在三年內將原來40個部會委簡並成29個，公務人員裁減掉一半。

政府再造確是國際潮流，但到了台灣卻變成政治鬥爭的工具。我為何如此說呢?第一、民進黨前主席許信良曾指出，在修憲時李登輝想「廢宋」，民進黨想「台獨」，雙方一拍即合，聯手演出國發會的「凍省」戲碼。第二、美、日、中國大陸的政府再造都是從中央部會的精簡作起，但台灣卻是中央部會不斷擴編、增肥，只在凍省上下功夫。第三、省府十數萬名員工人才濟濟，經驗豐富，這批人力資源正是政府改造的尖兵，現在中央卻要他們「優退」或「優惠資遣」；另一方面在中央增肥時，又大量引進新員工，捨優而取劣，完全違反政府再造原理。第四、地方制度法被內政部擱置，大法官對省是否為公法人亦尚無定論，卻猛在省的組織和業務功能大作大章，若非頭腦短路，當然就是公報私仇。

二、精省與政府再造

在國民黨二中全會裡，宋楚瑜雖帶領省府五虎將力陳「凍省之弊」，尤其明指凍省對年底三合一選戰的衝擊，但對於已罹患末期恐龍症的國民黨而言，大概除了李登輝下台以外，別無起死回生的靈丹。

想提高國家競爭力，當然須先增強政府效能，因此「政府再造」理所當然地成為要務。問題是要如何合理地推動政府再造，才能達到預期目標呢？李登輝之所以選擇「凍省」做為政府再造的主軸，依民進黨前主席許信良的說法，本意是想「廢宋」，而民進黨則一心「台獨」，雙方情投意合一拍即合，遂攜手在國發會和修憲上演出「凍省」。這種說法雖經國民黨中央事後全力消毒，並將「凍省」改稱「精省」，但民進黨大老張俊宏、陳定南、顏錦福卻言之鑿鑿，而民間也普遍相信李登輝所謂的政府再造，其實就是想剷除宋楚瑜。

如果國民黨當真想進行「政府再造」，社會應該給予掌聲和鼓勵，但事實情況卻非如此。美國哈佛大學商學院教授柯特曾提出變革再造的八個步驟，並強調各步驟之間的循序漸進。他認為首先要使組織成員共同體認到再造的迫切性，然後組成有效率的領導再造團隊。接著這個團隊要提出可望又可及的再造願景，並指示達成願景的相關策略。在願景出現後，領導團隊要運用各種可能管道與組織成員溝通。而為求個人成長目標與組織再造願景相結合，應鼓勵全員參與，尤其是受再造衝擊較大的單位和個人，更應敦促其參與再造規劃，以免激化不必要的衝突。至於建立短程目標與階段性戰果，運用實質激勵與人力訓練來維繫成員動力，避免再造的熱度消褪，最後將再造精神深植於文化之中，都是變革再造過程的必要程式。

遵循上述的再造程式，美國可口可樂公司總裁郭祖培用了20年時間，使可口可樂始終維持住飲料市場的霸主地位，而剛退休的奇異公司總裁威爾許也是耗了17年光陰，使奇異競爭力持續超前。反之，外號稱作「鏈鋸」的康納普以裁員、關廠為手段，雖曾因使一些公司短期間起死回生，但事後則發現這些公司的體質並未改善，反而因為下藥過猛而短命夭折。基此，管理學界雖肯定變革再造的必要性，但卻堅持應循序漸進，更呼籲不要將之作為人事鬥爭的藉口。

從柯特模式來檢驗目前的凍省就顯得粗糙草率。在國內四級政府中，省的行政效能最為突出，而中央的行政效能則廣遭詬病。但奇怪的是，全世界的政府再造都是由中央作起，惟獨台灣卻擴編中央，冰凍省府，如此汰優揚劣的倒行逆施做法，自然要引起省方的強烈不滿。不合理的凍省程式，再加上民進黨的挑撥，李登輝想藉政府改造來剷除宋楚瑜的謠言；被傳得街知巷聞。

為了這種「三人成虎」的謠言，宋楚瑜一度想辭職，以免連累省府員工，但在幕僚力勸與中央的節節相迫之下，最後留下來為省府員工爭取尊嚴。不過宋楚瑜始終顧念他和李登輝的情感，以致三度錯失「反凍省」的良機，最終情勢惡化，幾乎到了難以回天的地步。這三次機會：第一次是國發會時，民進黨在經濟發展組提出「廢省」主張，宋楚瑜應予強力駁斥，卻未堅持。第二次是修憲時，民間學術界和輿論界的「反凍省」氣勢頗高，如果宋楚瑜善用此股沖天民氣，仍有希望扳回一城，但他仍然臨陣退卻。第三次是縣市長選舉國民黨慘敗後，李登輝在眾怒難平下只好下詔罪己，宋楚瑜應把握機會與連戰和解，爭取行政院長一職，然後運用行政系統變更凍省方案，但宋楚瑜還是錯過這個機會。

有三次平反敗局的機會卻都錯過，使宋楚瑜在「反凍省」戰局已居於不利地位。緊接著李登輝開始施出連番殺手，將宋楚瑜逼到被動的一隅。李登輝先提拔前集思會會長黃主文擔任內政部長，然後大幅更動研考會原規劃的「精省版本」，將之改變成凍省、廢省，使省府走向「福建省化」。接著，李登輝以主計長韋端開火，指責省府負債過度，已違反「公共債務法」，並聯合部分「歌德派」立委提案凍結省府一千多億元補助款，使宋楚瑜成為標準的無牙老虎。而蕭萬長方面，由於心憂宋楚瑜聲望高漲，搶走其閣揆地位，也默許黃主文操控精省版本，並不斷釋放出各種困惑省府員工的謠言，令省府人心惶惶、士氣低落，其目的在造成省府效率低落，以坐實凍省的合理性。

究竟在四級政府中除去省這一層級，是否會提高政府行政效率？去年管理大師閔茲柏格在瑞士國際經濟論壇針對此問題提出過警告。他說，近十年來刪減管理層級的行動如火如荼，各機構均毫不留情地進行裁員，但在裁併掉中層組織後，高層與低層的溝通便常出現隔閡，於是機構的運作變得更缺乏效率。閔茲柏格甚至很激烈地說：「一群不食人間煙火的傢伙把知道事實真相的人趕走，結果使中央層級變得更加無知，溝通搞得亂七八糟。」

閔茲柏格的說法，交通部政務次長陳世圮也有同樣感概，他原是省交通處處長，主導公路局之「公司化變革」，但是公路局改成台汽公司以後，營運受到民間企業的擠壓，變得更加糟糕，結果只好走上簡並裁員的老路，將員工由一萬七千名裁減成四千名，但搞得士氣更加低落，虧損狀況反而惡化。所以，他說「頭痛醫頭，腳痛醫腳」固然不對，但如果將組織體胡亂診斷，不停地亂動大手術，害得成員無所適從，可能更加糟糕。有病的組織體最需要的是長期看護與照顧，正確診斷、不躁進的漸進式改革才是變革再造的正確觀念。

變革再造因使機構內各組織族群的利益結構受到衝擊，一定會造成部分成員人心惶惶、士氣低落，以致荒廢了例行性業務，如果漠視這個事實常會造成「變革未成身先死」的慘局。最近中國大陸發生嚴重的長江水患，數千萬人受害，蒙受到重大經濟損失。其實在今年初，長江水位偏高已透露出危機警訊，但因朱鎔基正在大力推動「政府機構改革」，準備裁掉一半的公務員，許多地方官員有朝不保夕的危機感，無心工作，致使對長江水患未做好事前的控制措施。最近，國內也出現郵差焚燬大量信件的風波，肇事者當然罪不可逭，但郵局在推動變革（改制為公司）時，未能適當地化解員工之恐懼，荒廢了例行性業務，也確是造成一連串郵政品質缺失事件的根本原因。

現在省府員工不甘心做犧牲品，終於勇敢站起來向中央發出怒吼。他們組織了「省府員工自救聯盟」，不但參加的人數越來越多，而且受民營化之害甚深的數十萬公營事事員工也投入聲援。兩軍合擊後，百萬人馬挑戰凍省與民營化的倒行逆施，看來李登輝王朝是該壽終正寢了！

三、李宋的危機談判

凍省攻防戰一波三折、峰迴路轉，可說是絕佳的「危機談判」教材。

「危機談判」顧名思義是指在危機情境裡兩造所進行的談判。對李登輝而言，年底三合一選戰若不能取得宋楚瑜之助力，或阻止省方推出「宋家軍」人馬攪局，則國民黨選情必致一敗塗地，而執政權也將易手。以李登輝及其親信家族現有利益之豐厚，在新執政者上台後，無可避免地將遭受清算鬥爭。至於宋楚瑜的處境也很糟糕，如果不能在凍省之後找到新的舞台，現在民意支援度固然很高，但在喪失舞台後，勢必快速退燒，轉瞬成過氣政治人物。即使宋楚瑜決定背水一戰，逕自投入二千年總統大選，恐怕也難免慘敗收場，徒然輸盡手中僅存的政治資源。

李登輝和宋楚瑜本應合則兩利、分必兩害，不過在早些時候，李登輝身邊有蘇志誠、黃主文，宋楚瑜麾下也有黃義交。兩造面對衝突情境，都採取激烈對抗的壓制策略，雖然使媒體激盪出雙方的英雄形象，但也將凍省衝突推向情緒高峰，以致於李宋兩人都不自覺地走向毀滅之危機情境。

危機情境發生時，就像兩輛加足馬力正準備對撞的車子，相撞之結果必然是車毀人亡、兩敗俱輸。要如何才能使雙方在千鈞一髮之際，願意擱下意氣，相互妥協，甚至合作呢？首要之務必得降低彼此的讓步成本。俗話說：「退一步海闊天空，忍一時風平浪靜。」但事實上讓步是有成本的，有時是輸了面子或裡子，有時則是兩者俱輸。如果不能先有效地幫助對手降低讓步成本，卻總要求對方先讓步是不合理的。

李登輝一向偏好「破裂邊緣策略」，他絕不可能先讓步。況且在大家長制的領導權威下，他也深恐讓步惹來「跛鴨總統」的懷疑。王永慶不是才說過：「只要再熬一年八個月，戒急用忍就可解套了！」王永慶的厥辭絕對狠狠刺痛了李登輝的心，所以他更不可能先對宋楚瑜屈服，否則他會很快地玩完！

宋楚瑜一副湖南騾子脾氣，倔起來天皇老子都不怕，要他平白無故地先讓步，恐怕也不可能。所幸宋楚瑜硬歸硬，卻是個明白人，黃義交走了以後，他開始能冷靜地盱衡全局。這個轉變使凍省之爭，由高來高去的「廢宋」、「台獨」爭執，回歸到可以就事論事，讓步成本比較低的「員工權益」和「財產歸屬」問題。至於省到底是不是公法人，在修憲條文中白紙黑字寫得清清楚楚，可以交由大法官會議去解釋。

8月27日，千餘名省府員工頂著大太陽到台北「陳情」。「陳情」不同於「抗爭」，所以那天有位嫻熟工運抗爭的好友想上指揮車幫我提升現場的戰鬥氣氛，我不得不婉拒他的好意。「陳情」固然必須給對方製造壓力，使強者正視弱者的訴求，卻須保持對強者的尊重，使強者保有面子，弱者才能爭得裡子。省府員工的陳情有四項特色：第一、陳情隊伍停留在立法院，派出代表徒步前往行政院，並非將大軍開拔至行政院門口。第二、將攻擊焦點指向挾李登輝自重的黃主文，對其他中央大員(包含蕭萬長)，仍多持肯定態度。第三、楬櫫「支援精省，反對凍省、廢省」的口號，對員工權益的爭取有明確的訴求，並形諸於白紙黑字。第四、當行政院接見陳情代表，並有善意回應後，自救聯盟也給予良善互動，在簡單記者會過後，迅速整隊回轉中興新村。

自救聯盟的表現可總括成「情緒激昂、理性陳情」，一方面展現出省府的動員實力，另一方面提供雙方下台階的機會。蕭萬長是熟悉談判的聰明人，他馬上在四天後派遣研考會主委楊朝祥和人事行政局局長魏啟林，聯袂赴中興新村與省府員工座談，將員工權益保障予以條文化，來化解員工的疑慮。接著在省屬財產和省府組織規程等方面，也作出誠意的讓步，行政院與省府終於在精省議題上有了交集。

這一切努力的目的在營造出9月2日「李宋會」的和諧氣氛。「李宋會」的關鍵在於如果能和平收場，前述的危機就會化為轉機、生機，理由有六點：第一、馬英九目前選情低迷，與擅長選戰的陳水扁相較，明顯已處於劣勢，但馬英九迄今未向宋楚瑜求援，主要原因應該是怕得罪李登輝。而宋楚瑜礙於顏面，也不好主動向馬英九伸出援手。如果「李宋會」能維持表面的和諧，馬英九就可順勢邀宋楚瑜赴台北助陣，宋馬聯合後，擊敗陳水扁的可能性將大增。第二、連戰與宋楚瑜之間仍存在心結，要化解彼此之衝突，最好能營造出共同目標，而連宋聯手為馬英九輔選確是最佳的機會。第三、行政院對省方雖已作出善意回應，省府員工仍耽心精省後中央違背誠信，或者人去政息，但如果由宋楚瑜在明年二月接任閣揆，親自執行目前中央的承諾，不失為高明的安排。第四、就宋楚瑜而言，接任閣揆等於是找到新舞台，政治熱度可以延續。而連戰與蕭萬長搭配投入二千年總統大選，宋楚瑜全力輔選連蕭，可能比目前坊間所盛傳的連宋配還來得恰當。第五、年底北馬南吳雙雙開出紅盤，李登輝雖交出權力，但一則仍掌握黨權，二則中生代仍奉之為太上皇，其家族利益得以確保（最近外交部長胡志強對李安娜違規辦理林肯美國學校之事護航，可視為中生代向李登輝表態的具體事例），也是李登輝最佳的下台收場。第六、李登輝是倔強好面子的政治人物，「戒急用忍」由他所創，很難也由他所廢，但若兩年後由連蕭宋聯手調整，既顧全李登輝面子，又能突破兩岸僵局與台灣經濟瓶頸，豈非樂事一樁。或許王永慶那句「再忍一年八個月」的真正涵義就是如此。

一切都似乎往理想的方向在發展，眼見行政院與省府有了雙贏的協商，而李宋間也至少維持表面的和諧，連戰更是一副如釋重負的模樣，臉上充滿了光彩。豈料黃主文突然發飆，提出臨時動議，要先廢除《省縣自治法》中相關省府自治事項條文，企圖在大法官釋憲前，先斷了省府維持公法人的路。此一違反協商程式，破壞危機談判之舉，在蘇志誠以總統府高層人士放話後，竟被行政院誤解為乃李登輝所指示，而民進黨更用威脅口吻刺激蕭萬長，紛擾雜沓而來，危機湧現，連蕭宋是否能有明天，就要考驗他們的政治智慧了!

危機談判在化解兩造的衝突僵局，對於某些爭執不下的環結，如果能巧妙地運用「以模糊創造空間、事緩則圓」之原則，將使雙方順勢下台階，避免出現兩敗俱傷的雙輸結局。在經過一段時間的學習後，我相信連戰、蕭萬長和宋楚瑜都已體會出這個道理，而其實這也是對李登輝最有利的策略運作。無奈李登輝身邊的一群小人深怕李登輝下台後，他們將處境艱險，所以極力想破壞連蕭宋的和局，甚至慫恿李登輝再走上連任之路，黃主文與蘇志誠就是這些無視於國家利益的奸佞小人之代表。◆