如此的結構斷層！扁政府那堪地震?!

民進黨總算嘗到權力滋味

　從總統大選前到大選後，「全民政府」的口號唱得震天價響，也曾激起台灣人民的政治高潮，但隨之而來的，自然就是體力衰竭下的無能了。四個多月期間，台灣人民從期望、失望到絕望，「全民政府」終究還是壽終正寢，唐飛先生還算「安然」下台，也許這是唯一可以慶幸的事。阿扁總統也為此下了一個「石頭論」，自我解嘲之餘，也為「全民政府」畫下句點，擺進憲政歷史的櫥櫃裡供未來參考。在這事件中，民進黨發揮了鬥爭的傳統，終於戰勝了國民黨及阿扁的雄心壯志，真正成了執政黨，新潮流系顯然功不可沒。但是接著由張俊雄先生主持的新內閣，真的能運行順暢、拯斯民於倒懸嗎？基本上這是何等的嚴肅，吾人不能以TVBS 全民開講「喔日桑」call in 的方式來作判斷，而是應該以更科學、理性的方式加以分析。

　近代管理學上講求效能及效率，所謂「下者用己、中者用人、上者用組織」已是普遍性的準則，但卻為一般人所忽視，譬如許信良先生矢志要當總統，但卻表現出一等精明幹練的天賦，兩者產生了本質上的矛盾，注定難以成功。人類社會隨著文明的進化，生活層面及內涵呈現多元化，彼此存在的矛盾衝突更為直接而嚴厲，人際關係複雜，政治事務也更加繁雜，在處理上，已非「用己」或「用人」的層次可以應付得宜，而是必須依賴於組織的運用，方能理順各種人際網路及議題網路（issue ne台灣政治ork），進而完成養民安邦的任務。近年來的組織理論，也隨著社會的進化及生活文明的提升，不斷的創新，從追求穩定、平衡的秩序到追求多元、不平衡的混沌秩序；從結構來看，則從科層結構（hierarchical 新台灣人ructure）、平面結構（f兩岸關係t 新台灣人ructure）到立體資訊網路結構。以台灣的政府結構而言，從管理文化來看，仍然處於科層的結構狀態，官大學問大的幕僚、決策體制；從政府再造的政策目標來看，則是試圖建立平面結構，擴大與人民的接觸面和縮小反應的時空。不幸的是，台灣的政府結構正處於結構轉型的階段時，卻受到了「政黨輪替」及「全民政府」的衝擊，導致了嚴重而多元的結構斷層，也難怪政策難決、政務難行，民不聊生。在這樣斷層纍纍的舊結構下，新政府冀望於張俊雄先生將其修修補補後再次上路，就算路上真的沒有「石頭」，是否能夠順暢，亦甚令人懷疑。

阿扁唯我獨尊

　整體來看，阿扁政府在「政黨輪替」及「全民政府」的衝擊下，產生了三大斷層：行政的斷層、角色暨思維的斷層、學理與政策的斷層；而行政的斷層中又隱含著五個政治斷層，即總統與執政黨間的斷層、總統與閣揆間的斷層、執政黨與閣揆間的斷層、閣揆與閣員間的斷層、新政府與舊官僚間的斷層。以下分別來說明其情形，並藉此檢視一下，新內閣是否真的修補了這些斷層，進而才能判斷我們的未來有多少希望。

　行政的斷層包括了決策機能及執行政策機能所產生的斷層：決策機能主要為政務屬性；執行機能則為事務屬性。首先，在決策機制上，阿扁總統與民進黨之間產生了第一道斷層。回顧這半年來，從陳水扁先生競選總統、當選總統到組成「全民政府」，擺明的就是具體反映了阿扁總統與民進黨之間的競合關係。從民進黨的角度來看，搞了幾十年的政治鬥爭，終於執政了，卻要眼睜睜看著大部分的重要職位由別人來做，怎麼會甘心，說什麼沒有執政經驗或能力（很少有人會反省或懷疑自己的能力，尤其是政治人物），只是為了滿足阿扁個人雄心壯志的藉口而已；從阿扁的立場來說，檢討整個總統大選的過程，民進黨一開始根本沒有看好阿扁會當選，所以有沒有盡力，大家心知肚明，若不是靠著「全民」（跨民進黨的人士）的支持，那能扭轉頹勢，順利當選呢？這一種心結反應在具體的決策機制上時，就產生了難以彌合的斷層，而這一個心結是跨越閣揆的任用事件的。想一想，在大選末期，還有謝長廷先生的支持者登大幅廣告痛罵阿扁的景況，難怪會有消息透露謝長廷先生也是政治偵防的對象，長扁合作還能唱得起調嗎？換句話說，就算張俊雄取代了唐飛，這一個斷層或許會縮小，但依然還會在。

　其次是總統與閣揆間的斷層。這一個斷層很大部分是導因於憲政體制，所以也是跨越人事改變的因素，也就是說，這一個斷層並不會因為張俊雄的上台而完全消除。當然，或許有人會認為，阿扁與唐飛的斷層必定超過阿扁與張俊雄之間的斷層。其實也不必然，唐飛是以客卿身份，請為閣揆，四個月的時間，應該還是在互相忍讓、互相尊重的肝膽相照階段，尤其以唐飛的背景及為人，他與阿扁之間的斷層會在人為的努力因素下，跨越憲政體制的缺陷，反而降至最小。至於張俊雄的情況可就不同了，想要他忍辱負重、有責無權，恐怕沒那麼容易。當然，最近的財經危機理論上對於內部應該具有同舟共濟的效用，但是一旦危機渡過，或是情況繼續不見好轉，憲政的裂痕必將再度發揮效應。張俊雄不會安於弱勢閣揆，阿扁又豈會安於弱勢總統？屆時將可以看到，兄弟的斷層很可能會比朋友的斷層更嚴重。除此之外，這當中還牽扯到阿扁－張俊雄－邱義仁之間的三角關係，看來是熱鬧難免了。

　第三個斷層則是執政黨與閣揆之間的斷層。這一次的唐飛下台、張俊雄上台，似乎彌合了這一個斷層，但是如果再深一層的觀察，可能也沒有這麼樂觀。這當中關係到民進黨內部派系及目標融合的問題。這一次重新組閣的事件，新潮流系可以說居功厥偉，如果不是如此快速地倒閣，張俊雄想要順勢真除，可能還會有變數。但其實這個結果也未必是新潮流系原先所願，否則就不需要由吳乃仁先生擔綱，負責打擊唐飛了。表面上，張俊雄的上台，應該感謝新潮流系，但事實上，張俊雄是撿到的，內心裡不見得會心存感激，更重要的是，經過這一事件後，民進黨內部各派系產生危機感，對新潮流系普遍存有反感。這樣一來，張俊雄與民進黨之間豈能不產生斷層？另外，張俊雄的施政，在現有的情勢壓力下，就不能不以較廣的利益作考量，但是這種考量又常常會牽動民進黨選民結構的利益，譬如在企業界利益與工人階級利益的政策偏好上；經濟發展與社會福利之間緊張關係的處理上。下一次立委選舉將屆，如果因為贏了總統大選，卻輸了立委選舉，民進黨會甘心嗎？因而這個斷層是不會完全彌合的，不信！拭目以待！

靠上邊的個個有官做

　第四是閣揆與閣員之間的斷層。唐飛的時代，這個斷層非常的明顯；但是換了張俊雄的內閣之後，這個斷層還是存在。舉例來說，張俊雄與伍世文的斷層會比唐飛與伍世文的斷層小嗎？張俊雄與顏慶章的斷層會比唐飛與許嘉棟的斷層小嗎？關於這個斷層，一般總認為都是人的因素，其實它也有很大程度關係到體制的問題。一方面，根據憲法，行政院為國家最高行政機關，而且行政院又屬首長制，不是合議制，理論上，行政權應由行政院長獨立行使，所以行政院各部會首長的人事任用權應屬行政院長的重要職權；但在另一方面，行政院長的任用又直接受命於總統，如此一來，現實運作上，行政院各部會首長的任用又不得不受制於總統，許多部長是由總統「請」出來的，終結果，實際的行政運作變成，在行政院長指揮施政與行政院長配合施政之間擺盪。所以這個斷層並不只是人的問題而已，也同時是體制的問題，顯然不可能隨著新內閣的上台而消失。

　第五個斷層，也是最嚴重的，就是新政府與舊官僚之間的斷層，屬於政務與事務之間的斷層，這也是一般民主國家政黨輪替後普遍存在的斷層，但在扁政府內是特別的嚴重。最主要的原因是，民進黨已經習慣於權力決定一切，從來沒有體制的概念。一朝成為執政黨，根本不管政務官與事務官的不同，只要能安插人的職位，一概採取接收的方式來執政。於是只要跟民進黨靠上邊的，個個有官做，加上民進黨派系又多，利益分贓又講求平衡，而且又都以接收姿態做官（以前沒做過官），終結果，「機要人員」（不是過去的立法委員助理，就是親朋好友，個個都沒有任官資格）充斥在整個官僚體系中，個個狐假虎威、跋扈囂張，真可謂名副其實的「小鬼當家」，自我美其名曰：新政府新思維，舊官僚趕不上。當然囉！這種「小鬼當家」的新思維，舊官僚一定趕不上嘛！於是整個行政倫理遭致破壞，而「小鬼當家」的氣焰同時也會對舊官僚產生示範的效應，個個不在其行政專業上求進步，而只圖掛上政治關係，冀望一朝升天，政務、事務模糊一片，全面和稀泥。但是一旦面對政策執行時，角色混亂，政務連接不下事務，不僅下情不能上達，上意也不能貫徹（上有政策、下有對策）。這樣的斷層，張俊雄組閣後，「石頭」沒有了，情形可能會比以前更嚴重，就算有再好的財經政策，一碰到這個斷層，也必然沒譜。

　接下來是攸關管理文化上所產生的斷層，亦即角色及思維的斷層。過去幾十年來，民進黨一直處於在野的身份，是從批判時政的角度作為出發點，專門找執政黨的缺點為要務，具體的說，就是從批判的思維去扮演反對者的角色。可是今天一朝執政了，習慣、思維和角色還是沒有調整過來；執政黨是應該從建設性的思維扮演積極性的角色，應該從客觀的情勢中去分析，找尋問題，探討那些問題是問題，該不該介入，應從那裡做起，這一系列的思維和建設，都屬於執政黨該做的工作，可是今天執政的民進黨卻仍處於反對和批判的思維及角色，如交通部處理電信民營化的事件，就是明顯的例子；又如「反」核四的思維本質上應屬反對黨的主張，執政黨的思維應從「核安全」著手，如此一來，核四問題處理起來就不會那麼棘手。然而，毫無疑義地，民進黨可以說從心理和思維上都沒有執政的準備，甚至可能已經有人不看好未來，抱著有撈快撈的心態，這樣一來，就算新內閣上台，這種斷層也只會不斷擴大，不可能縮小。

「學而優誤事」

　最後的斷層是來自於學理與政策之間的落差。就如一般的批評，阿扁政府是用了許多學者，但是當這些學者必須把他們所學的學理落實在相關政策時，常常產生很大的落差。這個問題的形成，主要是因為學術體系為了現實分工的考量，不得不將其細分，並且壁壘高築，於是變成每一科系的專業都是割裂不全的知識，與社會實體的實際現象往往存在很大的差距，尤其越工業化、現代化的社會，變項越多，與專科學理差距越遠，如果不能將各種知識融會貫通、加以整合的話，只會考試出眾，就以為可以「學而優則仕」的話，常常會變成「學而優誤事」的結果。阿扁總統禮賢下士是有很好的動機，但距離好的結果可能還存在著很大的斷層。譬如就算財經內閣對於學理甚為專精，如果無法將學理轉為政策，再好的學者都沒有用。如果不懂政策分析、決策程序、政策執行、監督及評估的政策過程，根本無法讓有利的政策，在既有的政治制度及程序中，展現其可行性。經濟的學者，搞不清政治因素到底會怎麼影響經濟機制；政治的學者，也搞不清經濟的動機是如何影響政治的程序與結構，而在現實的社會實體中，又有誰能夠把政治和經濟絕然隔開，那麼政策與學理必然有很大的斷層，只有具智慧的人，才能「吾道一以貫之」彌合斷層，造福人民，而扁政府是否找到了真正具有智慧的人呢?!

　綜上所述，扁政府的結構有這麼多的斷層，就算新內閣上台，拿掉「石頭」，也會有寸步難行之苦。乾脆根據「後結構主義」的啟示，順其勢「解構」，重建第三波文明的組織型式，有如IBM 公司於一九九○年代所推動的組織再造一樣，或有可能化危機為轉機。否則就算再好的財經政策（其實目前通過的財經政策，基本上是屬於哈佛大學學派的理論，從供給面下手，乃沿用當年雷根政府的經濟政策，但並沒有達到預期的效果；美國的經濟是到了克林頓政府的時期，才逐漸得到解決），沒有好的官僚體系去完成，也是枉然；捨本逐末，施政必然難以有成。□《海峽評論》2000年11月號 第119期