做而不說的兩國論

本文系前陸委會主委蘇起先生於五月十三日在國民黨智庫「國家政策研究基金會」舉辦之「突破當前經濟困境系列座談會」上發表之報告，其中涉及一九九九年李登輝發表「兩國論」之內幕，及現政府所行大陸政策研究之真相，對於兩岸關係及扁政府大陸研究頗具參考價值，故本刊全文轉載，以饗讀者。編者

一、前 言

評論扁政府執政一年來的大陸政策，不是一件容易的事。去年五二○以後的前幾個月，也就是所謂的「全民政府」時期，相關官員發言踴躍，但內容分歧，不僅機關之間差異甚大，甚至下屬否定上司。進入張俊雄先生領導的「少數政府」時期，發言分歧的情況有了改善，但內容卻也明顯地更貧乏。終此一年，扁政府不曾對其所主張或正在推動的大陸政策向全國民眾提出完整的說明。民進黨在野及競選期間，尚且能夠提出大陸政策白皮書，但執政至今，針對這個全民乃至國際普遍關心的議題，竟然沒有一篇較為完整詳盡的文字或口頭聲明。難怪一般民眾常覺得大陸政策模糊不清，而各界專家也只得在龐雜的政府相關發言與零亂的施政作為中，勉強拼湊出扁政府大陸政策的面貌。

說穿了，這當中缺少的其實就是一根主軸。沒有它，就看不清楚當前中華民國的大陸政策。那麼這根主軸是什麼？它是怎麼來的？有什麼影響？它對我國前途有利還是有害？這些就是本文想探討的重點。

二、「兩國論」的緣起

「主軸」的問題必須上溯至去年此時，也就是政權即將交接而尚未交接之際。內定出任陸委會主委的蔡英文女士對外宣稱，五二○以後將不再提「特殊國與國關係」，也就是所謂的「兩國論」。但隨後不久在一個單獨晤談的場合，她主動親口對我說：「今後雖不再提兩國論，但仍將繼續執行兩國論。」這句話當時令我震驚的程度超過兩年前七月十日搭機返國，在中正機場空橋聽到「兩國論」已經宣佈時的感受。因為它牽涉的不只是一個官員或政府的誠信問題，而且是這一個新的政策對國家利益與人民福祉所可能帶來的影響。對於一九九九年七月曾經深陷「兩國論」風暴並曾經努力設法化解危機的我來說，這句話喚起不少痛苦的回憶。

「兩國論」的緣起，至今外界所知有限，本人恐怕也僅知一部分。可以確定的是，當初參與的人不多，除了擔任領導的國安會諮詢委員蔡英文與張榮豐外，應該只有若干學者協助研究。其他包括總統府及相關部會的高層官員都無緣與聞機要。本人在九九年六月底（即赴美開會前）曾被蔡、張告知一小部分。當時我即力主慎重，建議政府內部應先充分討論，並獲同意。孰料七月九日（星期五）李前總統突然宣佈並立即形成風暴。

十二日（星期一）上午集會研商時，「兩國論」原創者個個噤若寒蟬，拒絕出面說明。本人當時認識到，中華民國已然陷入了多年來最大的危機。一九九五年與九六年飛彈危機時，情勢雖然嚴峻，但政府僅面臨來自中共的威脅，而國內人民則同仇敵愾，國際社會也強力支持。但是，「兩國論」宣佈以後，中華民國卻面臨敵人與朋友同時生氣的局面。這是本人記憶中第一次出現這樣的危局。同時國內也出現不少反彈的聲浪。在這三重壓力的危機情勢下，職司大陸工作的我有三條路可走：一是公開表明對「兩國論」的疑慮，甚至辭職抗議；二是堅拒出面，讓總統府或國安會來收拾危局；三是暫時不論「兩國論」的是非對錯，先勉力處理當前危機。第一條路對得起自己良心與認知，但於事不僅無補反而有害。第二條路在幾位關鍵人士堅拒出面的情形下，勢必造成政府癱瘓，國家利益亦將受損。所以本人最後決定暫時不計個人毀譽與信念，臨危授命，代替「肇事者」出面說明，以化解危機。

後來的三個星期中，兩岸的軍事情勢非常嚴峻，政府的內外奧援卻十分有限。本人當時作為危機小組的成員及對外的唯一窗口，一方面必須為維護政府尊嚴而為「兩國論」辯護，但另一方面又得為維護國家利益而讓「兩國論」慢慢轉彎到各方可以接受的程度。這是高難度的挑戰。雖然本人幾次重要發言均系根據危機小組討論結果，但由於「兩國論」的構想與外界習慣的「一中」或「一中各表」差距太大，這個轉彎的過程可說驚險萬分。箇中的波折與辛苦實不足為外人道，各種誤解與責難也只有默默承受。

其中最令我難忘的是，十二日下午在陸委會召開的中外記者會。當時「兩」與「一」的差距不僅存在於現場媒體記者心中，也在我的腦中。所以當每次回答「一個中國」問題時，我都小心地在前面加上形容詞，如「中共的」、「北京的」、「它的」一個中國，以避免挑戰「一個中國」本身（請見十三日《聯合報》三版「摘要」）。不幸在當時「兩國論」已經先入為主的氣氛下，這個微妙而重要的差異被忽略了，結果一般人認為中華民國政府開始反對「一個中國」，而不只是中共的一中原則。諷刺的是，這正是「兩國論」原創者的本意，但非我的本意。這段「轉彎」的時日對我最大的收穫，是讓我更瞭解「兩國論」及其原創者的思路與特定想法。

經過某些人共同的努力，「兩國論」風暴終於在七月三十日與八月一日海陸兩會分別用書面形式發表「一個中國、各自表述」的聲明後逐漸平息。「兩國論」原創者不甘心他們的心血結晶居然被轉成「一中各表」，於是連續幾天透過特定記者點名批判本人。這些批評斷斷續續直到十月十日李總統自己在國慶談話重申「一中各表」才停止。

既然「兩國論」已成功轉彎，對於「兩國論」原創者的暗箭，本人遂決定不予回應。對於蔡主委去年此時向本人透露「將做而不說兩國論」的驚人告白，本人也決定暫不深究，畢竟一人所言未必代表全政府，而一時所言也未必代表其深層思考。去年五二○離開公職前後，不少媒體朋友希望我交代「兩國論」的內容與相關發展情節。本人鑒於當時兩岸情勢緊繃，為免加深兩岸疑慮，也均予婉拒。過去一年間，不少朋友仍再三叮囑，但本人認為，中華民國經歷五十年來第一次政黨輪替，新政府應有權利嘗試自己的路線。所以本人雖然偶爾不揣譾陋，提筆為文，但不曾碰觸「主軸」問題。

今天站在扁政府第一年的終點，思考未來三年國家的可能走向，本人必須沉痛地指出：一、過去一年扁政府大陸政策的主軸就是「兩國論」；二、它的執行可說幾乎已到照表操課的程度；三、至今為止，它的隱蔽性就像兩年前一樣，全貌只在少數操盤人手上，不但沒有經過全民檢驗，很可能也同樣沒有經過政府內部的充分討論；四、它對國家利益與全民福祉的傷害已經超過兩年前的風暴期。簡單的說，過去一整年彷彿是兩年前「兩國論」的延伸，檯面上的角色雖有些更動，但劇本、導演、若干要角等等都沒有改變。中間空白的總統選戰及政權交替，事後看來，不過是過場的調整期罷了。

三、「兩國論」的概要

為了說明過去一年「做而不說的兩國論」，必須先說明「兩國論」本身。由於本人未曾參與「兩國論」形成的實質過程，故對其架構的全貌、微言大義，及可能的「苦心孤詣」，均無從瞭解，所以在此僅就所知，略抒梗概，同時歡迎實際與聞人士挺身糾正謬誤，以昭大信。又據瞭解，「特殊國與國關係」的相關研究牽涉到修憲、外交與大陸政策三部分，本人僅「有幸」涉獵其一，故只談大陸政策部分。

「兩國論」大陸政策部分最重視的是兩岸定位問題。「兩國論」諸君子最根本的認知是，台灣（而非中華民國）是一個主權獨立國家，主權與治權（而非僅治權）均不及於大陸，人民與領土也僅及於台澎金馬。換言之，兩岸關係不是內政問題，而是國際關係，適用國際法與國際規範。從這個根本認知出發，「兩國論」反對「台灣是中國一部分」的說法；由於這是中共「一個中國原則」主張的核心部分，所以中共的「一中」絕對不能接受。同時，「兩國論」也反對「台灣與大陸都是中國一部分」的說法，所以國民黨版及中共去年開始的改良版也不能接受。連帶地「一個中國、各自表述」、「一個中國即中華民國」、「一國二府」、「一國二區」、「一個分治中國」、「一個國家、兩個對等政治實體」等等，一概不能接受。

那麼，兩岸「一個中國」的爭議怎麼辦？「兩國論」諸君子建議，「擱置爭議、暫不表述」，或者乾脆用民進黨《台灣前途決議文》（一九九九年五月）來表述：「台灣是主權獨立國家，它的名字叫中華民國。」

至於兩岸的未來，「兩國論」主張不預設立場，只提出程序性說明，意即台灣的未來由台灣人民決定。國民黨時期常說的「民主統一」、「統一」等名詞均不可再使用；改而強調「關係」，如「兩岸關係正常化」，或模糊的「國家發展」，或「類似歐聯國家的整合（integration）」。總之，「統一」一詞必須沖淡到認不出來的程度。

《國統綱領》既有「一中」，又有「統一」，可說集罪惡之大成，自然被視為眼中釘。「兩國論」主張，《國統綱領》能廢就廢，另立「兩岸關係綱領」。如一時不能廢，就予以弱化，其方法包括：停開國統會，停止引用《國統綱領》名稱及其內文，停止任何含有《國統綱領》的政府出版品，以及更重要的，不斷強調政府對未來不預設立場。

此外，「兩國論」風暴期間還讓本人感到震撼的是相關人士對某些問題的態度。譬如說，他們對汪道涵來訪一事，毫不熱心，認為「形式大於實質」，如果取消，並不可惜。他們甚至認為，即使中共取消汪先生的台北行，相較於我方在「兩國論」上的重大戰略利益，對我方依然值得。同理，我方對兩岸政治談判也不必過度急切，一切以鞏固我國主權地位為優先。

較令我訝異的是，兩岸交流也難逃責難，其中尤其是官員互訪，被認為會降低心防，混淆敵我意識。

四、「兩國論」的實踐

從上述「兩國論」的梗概，就不難瞭解過去一年扁政府大陸政策的主軸根本就是「兩國論」。但陳總統就任伊始還提出另一項戰略指導原則，那就是「讓美國滿意、讓國際社會肯定、讓中共無藉口」。而「兩國論」既然直接牴觸美國的一中「政策」，與中共的一中「原則」，又曾經掀起巨大的風暴，所以「兩國論」只好暫避風頭，只做不說。

「兩國論」表現在哪裡？首先也是最重要的，還是定位問題。由於「兩國論」諸君子堅決排斥「一個中國」、「一中各表」、「台灣與大陸是中國一部份」等說法，所以到今天為止，不管在野黨及多數學者如何苦口婆心的勸說，不管辜振甫先生或李遠哲先生三番兩次的呼籲，不管中共改口不說「台灣是中國一部份」，甚至不管美國卸任官員（陸士達）的離別建言，扁政府一概視而不見，聽而未聞。甚至陳總統本人在會見外賓時不小心提到「一中各表」（此事已經外賓證實），亦被陸委會（而非總統府發言人）強力「澄清」。原因無他，只因它牽涉到核心理念。

由於各方在一中問題上的壓力太大，扁政府成員可說用盡腦汁來迴避這問題。「兩國論」過去曾建議「擱置爭議、暫不表述」。所以陳總統就任後率先而且多次提及「九二精神」，其含義經欽定為「對話交流、擱置爭議」。「擱置爭議」（意即不談一中，直接復談）的說法嗣經各級官員不時提出，最近還包括四月廿七日辜董事長代表政府宣讀的「辜汪八週年」書面談話。其他迴避的方法還包括：推給未來（如五二○就職演說提「未來一個中國」），或推給對岸（如「跨黨派小組」共識提「回應對岸一個中國的主張」）、或推給「議題」（此說已不聞唱久矣）等等。

根據此一核心理念，針對兩岸現狀，跨黨派小組做出的認知是「中華民國與中華人民共和國互不隸屬、互不代表」。最近蔡主委英文進一步升高為「大陸當局須承認中華民國的存在」。「承認」看似義正辭嚴，實際上毫不可行。難道我們需要中共承認才存在？中共會承認嗎？我們應否也承認中華人民共和國呢？兩岸一旦相互承認，不就是兩國了嗎？「承認」這個「作為」與《國統綱領》所提出的「互不否認」這個「不作為」，究竟何者較可行呢？值得深思。

至於針對兩岸的未來，陳總統自去年五二○上任前及張院長、蔡主委等官員在就任後曾經根據「兩國論」反覆強調「不預設立場」、「統一不是唯一選項」等語。今年元旦「統合論」出爐後，相關官員拒絕解釋其內容，亦只重申不預設立場。但其英譯，integration，則完全與「兩國論」的「整合」（integration）相同。

至於被視為「兩國論」眼中釘的《國統綱領》及國統會，在過去一年間，完全被弱化處理。誠如「兩國論」原創者所建言，一年以來沒有人主動提到它，沒有人引用其任何文句，當然陳總統也沒有召開國統會。去年八月總統府某高層官員曾有短暫的擦槍走火，但很快就被壓制。陸委會甚至連每年分贈專家學者的記事本都停止印製，據說只因為其中印有六百餘字的《國統綱領》。

更嚴重的是，在兩件重大事情上，扁政府的做法甚至超越「兩國論」的構思。第一，就是否認一九九二年兩岸兩會曾經達成共識。在這個問題上，過去國民黨與中共的立場頗有差距，但最起碼國民黨始終如一地認為有共識，而中共亦於最近一年由否認轉為承認共識的存在。不料，民進黨在執政後不僅堅持否定「一中各表」，甚至自陳總統以降，根本否認九二年有任何共識的存在，只承認有所謂「九二精神」。去年四月底，本人在離職前夕，為了協助打破兩岸僵局，曾創造「九二共識」這個新名詞，並建議不必加以定義，希望因為不予定義而有模糊空間，因為有模糊空間而可各說各話（如「一中各表」、「一中」、「各表」、「各表一中」等等）。可惜扁政府至今仍持否定根本共識存在態度。試想，沒有共識，哪有精神？沒有九二年的共識，怎麼會有九三年的新加坡會談？九五年至二○○○年，中共不想再談判，所以才由默認轉成否認。今天中共承認而扁政府否認共識存在，恐怕也只有一個解釋，那就是陳總統還不想復談。

第二個超越「兩國論」的新做法，就是否認自己是中國人。經國先生與李前總統均曾聲明自己是「台灣人也是中國人」。本人印象中，「兩國論」並未建議否認中國人，故其本質可說較接近「兩個中國」。但過去一年，扁政府官員自稱華人者有之（陳總統），自稱「類似中國人」者有之（張院長），說「如果是教授，願認同是中國人也是台灣人」，但現在是官員，不願回答者有之（蔡主委）。幾百名重要政務官中，竟然沒有一人敢堂堂正正地說自己是中國人。這情形已經不是「兩個中國」，恐怕更接近「准台獨」。

「兩國論」所透露的態度當然也反映在許多具體問題的處理上。譬如，關於復談，蔡主委去年十月在立法院表示，「維持兩岸穩定，復談不是唯一方式」。今年四月底，美國軍售案甫定，政府不具名高層官員立刻就透過特定記者放話表示，「今年不急著復談」。知情者都明白，前述否定「一中」、「一中各表」、「九二共識」，都是阻礙復談的好方法。對中共較務實說法（如去年八月「台灣與大陸都是中國一部份」）不理不睬，也是意在「冷處理」。在金馬「小三通」問題上，寧可讓地方政府偷跑，事後再作勢處罰，也不讓海基會發一封函，稍做兩岸兩會溝通。這一切的一切顯示，執政當局對復談的態度，骨子裡跟兩年前對汪道涵台北行的態度是一樣的被動及排斥。

在兩岸交流問題上，最具指標意義的是去年六月被扼殺的謝長廷市長訪問廈門的計畫。根據「兩國論」，不管謝去，或廈門朱亞衍市長來訪，都足以降低心防。至於北京爭取二○○八年主辦奧運一事，去年七月總統府陳副秘書長已經表態：「支持北京申奧，但不與中共合辦。」這個立場至今應無改變。它反映的不是「兩國論」心態，是什麼？

五、「兩國論」政策的影響

最近陳總統幾次在自評其執政第一年的政績時，都把兩岸關係穩定列為主要成就之一。這個看法只在一個狹窄的基礎上可以成立，那就是純粹就兩岸論兩岸，因為過去這一年間，兩岸雖然沒有復談，但也的確沒有戰爭，經濟與文化的交流甚至更為密切。但是很明顯地，我們（尤其是總統）不能只就兩岸論兩岸，因為兩岸關係直接衝擊到我國國內發展與國際關係，也對整個國家的長遠走向產生巨大的影響。

扁政府深具「准台獨」色彩的「兩國論」在最近一年對國家利益與人民福祉的傷害遠遠超過兩年前為期三星期「說而不做的兩國論」。

它的影響在三方面：

第一，激化國內統獨對立與省籍緊張。基於我國特殊的兩岸處境與國內人口結構，統獨與省籍一直是中華民國最敏感的政治神經。國民黨在執政時期，作為國內第一大黨也是走中庸路線的政黨，一直設法沖淡統獨爭議，化解省籍對立。它的基本信念是：統獨問題會分裂台灣而團結大陸，而民主問題會分裂大陸而團結台灣。所以國民黨的大戰略是多談民主，少談統獨。做為大陸政策最高指導原則的《國統綱領》雖以統一為名，但絕不是追求急統的綱領。它既強調民主自由的前提，又有階段性的設計，可說是維持台海安全安定現狀的綱領，其基本精神正是引領五十年台灣發展經驗的「安定中求進步」。不幸扁政府及民進黨望文生義，棄《國統綱領》於不顧，轉而企圖調整國家座標。雖然扁政府限於實力，不敢立刻舉起「台獨」大旗，對相關高層次問題只做負面表述（如陳總統的「四不一沒有」，張院長的「五不」與蔡主委的「四不」），但民眾對國家前途走向已經普遍感到不安。最近陳總統基於權謀考量，正逐漸遠離「全民總統」，轉而加強操弄排他性的本土意識，結果必將繼續深化統獨與省籍的裂痕。這個趨勢如不遏止，終將走到「台灣分裂，大陸團結」的地步。

第二個明顯的結果就是人民對未來失去信心，因為他們看到過去國家賴以維繫安定的礎石已被鬆動，而政府偏又不說明什麼是新的礎石；他們看到國內政局的權力鬥爭滲入了濃濃的，包含統獨與省籍因素的情緒成分；他們看到原本互信不足的兩岸關係變得更加脆弱。既然人民對未來失去信心，那麼在一個生產要素自然流動的社會，國內投資必然下降，人才與資金必然外流，總體經濟成長必然遲緩，失業人口必然增加，這些都是不可避免的結果。雖然當前許多徵狀出現在財經領域，但仔細檢視起來，病因恐怕在財經領域之外。

第三，就是把國家置於一個新的戰略險境；將來國家安全與人民福祉必將更加依賴我們根本不能掌握的強權關係以及強權本身的內政。回顧在李前總統擔任總統的前期（一九八八至九六年），我國的經濟發展與政治民主化深受國際肯定，兩岸關係也正在摸索一條和解的道路，所以我國外部格局十分有利。在李先生的後期（一九九六至二○○○年），中共對我文攻武嚇，美國對我日漸疏遠，反而向中共傾斜，所以外部格局轉而不利。去年五二○以後，扁政府執行「兩國論」的大陸政策，最直接的效果之一就是加深兩岸緊張，而效果之二就是它必須加重對美國的依賴，以為補救。與李前總統前後期相比，這是「失之桑榆，得之東隅」的格局。它使得我國更難跳脫美中關係的制約，在平時被任何一方利用作為「台灣牌」的可能性與在緊張時期成為兩者衝突焦點的可能性都大為增加。在另一方面，由於我國對美國「做什麼」與中共「不做什麼」的依賴同時加深，我國的未來必將更大程度地受到它們內部權力遊戲的牽動，其中最令人擔心的是大陸內部的可能變化。如果扁政府「兩國論」路線結合排他性本土意識的趨勢繼續發展，恐怕不僅我國內部分裂，而且外部關係也將碰撞連連、震盪不止了。

六、建 議

兩年前「兩國論」的原創者犯了幾個重大的錯誤：

一、推出之前沒有經過政府內部充分的討論，不僅相關部會首長，甚至總統身邊謀慮深遠的幾位重臣都未事前與聞。這是程序的缺失。二、事前沒有針對後果進行完整的評估，而根據本人事後獲知他們所做的評估，簡直可以用「天真」來形容。這是思慮的缺失。三、闖了大禍以後，相關人士沒有人敢出面收拾危局，只會在海陸兩會回到「一中各表」，危機解除以後，暗施冷箭。這是道德的缺失。

去年五二○以後，經過民主合法程序上台的陳水扁總統其實有權利執行他認為正確的政策，包括「兩國論」在內。當然，他的政策也應該接受民意檢驗，這是民主政治的基本法則。今天的問題不在扁政府做什麼，而是它做而不說。做而不說，就等於陳倉暗度，迴避民主社會正當的檢驗。這情形與兩年前「兩國論」的緣起非常神似。同樣一批人，加上一些新人，秘密操盤，不一定依照正常程序。他們對未來局勢，尤其是對中共反應的評估會不會像兩年前一樣的天真，沒有人知道。如果再闖禍，會不會再怯懦，轉由全民來承擔，也沒有人知道。作為一個深受其害的過來人，我極憂慮。

所以，我的第一個建議是，陳總統及扁政府在這麼重大的政策主軸上應該說清楚講明白；不能只做負面表述，要正面表述。陳總統應該告訴全國民眾：

一、 他要把國家帶往何處？他的願景是什麼？「有夢最美」，但他的「夢」是什麼？

二、 他準備用什麼方法實現願景？

三、 可能的過程是什麼？會有什麼障礙？

四、 全民要準備付出什麼代價來達成這個願景？

從兩岸關係的重要性來看，陳總統的表白不只是政治責任，也是道德責任。如果他真的認為對台灣二千三百萬人民的福祉最有利，他應該講出來。「做而不說」，在一個民智大開、言論發達的社會，既不應該，也不可能持久。

我的第二個建議，牽涉到中華民國在當前大格局中的自我定位。在廿一世紀之初，自稱「台灣之子」的陳總統其實非常幸運，因為他正領導台灣人民站在歷史長河的分叉點上。將來我們要享受可長可久的和平與發展，還是要走進戰爭與經濟倒退的陰影？要追求族群的融合，還是社會的分裂？選擇權力在他手上。同時，他也領導台灣站在國際社會與中國大陸的交會點上。將來台灣要扮演兩者的中介角色，協助國際社會進入中國大陸，協助大陸人民與世界接軌，還是要扮演其中一邊的附庸，成為兩者摩擦的焦點，最後可能成為雙方鬥爭的犧牲品？選擇權力也在他手上。毫無疑問地，陳總統在這些問題上的選擇與作為必將影響我們每一個人的未來。

因此，建議陳總統及扁政府諸君子，慎思，再慎思。 ◆