台灣加入世衛被拒的法理與人情

目前，台灣連續第七年運作友邦推動參與世界衛生組織的提案，再次遭到世衛組織的否決，理由是世衛組織為聯合國機構屬下的一個政府間組織，惟主權國家才有資格參加，台灣作為一個地區，不具參加資格，台灣七度叩關被拒，恰恰又在「非典」疫情的高峰期，世衛的這一決定，似乎給人一種不近人情的感覺，同時也引起台灣島內朝野的強烈反彈，認為這一決定是對台灣二千三百萬人民的基本權利的漠視和不尊重，陳水扁總統在激憤之餘也重炮轟擊杯葛台灣入衛的大陸政府，並且還指示行政院以「公投」向全世界表達台灣加入世界衛生組織的意願。至於大陸方面的反應，則始終堅持「一個中國」的原則，認為在「一個中國」基礎上，兩岸什麼都可以談，「當然也可以協商台灣如何參與世界衛生組織的問題」，但台灣不可以任何名義加入只有主權國家參與的WHO，並堅決反對「公投」。大陸的強硬態度，對一向以血濃於水，同根同源相稱的台灣同胞來說，似乎也有一種相煎何急，不近人情的感覺。然而，類似WHO這種聯合國內的政府間組織，與非政府間組織不同，加入該組織必須符合一定的條件和按一定的規章行事，並不是靠通關子，說人情便可以進去的。對此，似有必要從法理上略作解釋。

首先，我們有必要對聯合國的機構及其權責稍作瞭解。聯合國機構是根據聯合國憲章，由眾多的國際組織（包括政府間組織與非政府間組織）結合而成的一種國際社會。依照聯合國憲章規定，聯合國的會員國必須自願自覺接受憲章的約束，承擔憲章所規定的各種國際義務等等。聯合國憲章於一九四五年四月二十五日簽署，標誌著聯合國的正式誕生，創始會員國有五十一個國家，由中、美、英、蘇四國發起，地點在舊金山。當時，代表「中國」名義在聯合國憲章上簽約的是中華民國。從法理上來說，當時的「中國」即是中華民國，它的領土主權包括整個大陸、台灣、海南島等區域。由於在聯合國憲章上簽約的名義是「中國」，此後，舉凡重要國際公約皆以「中國」名義簽署，並且存放在聯合國。所以，聯合國有關文件記錄是用「中國」一詞。據筆者調查所知，紐約聯合國秘書處，存放登記的檔案（files）專櫃只有一個China（中國），而不是中華民國或中華人民共和國，這種情況並沒有因為一九四九年中華人民共和國成立而改變，也沒有因為一九七一年中華民國退出聯合國、中華人民共和國進入聯合國而改變。因此，世界上只有一個中國，或者說「一個中國」的原則，是一九四五年聯合國成立，聯合國憲章簽約之際確立的。這一事實並沒有因中國內部發生「政府繼承」而改變。基於這一事實，在海峽兩岸，任何一種以「中國」名義以外要求加入聯合國及其屬下的政府間組織的提案，都難於獲得聯合國及其屬下的相關機構的通過。這次世衛組織否決台灣友邦的提案，其法理依據即是聯合國憲章簽約以來確立的。「一個中國」的原則，也是大陸杯葛台灣加入WHO的原因。

綜上所述，有一個很明確的事實存在於一九四五年聯合國成立後的國際社會，即一九四九年後形成的兩岸分治的政治實體，都必須接受「一個中國」原則的規範。無論是控制著大陸的中華人民共和國政府，抑或是控制著台灣的中華民國政府，如欲參加國際組織或國際公約，均應以中國的一部分的資格參加，如果在法律上脫離中國，就失去了參加資格。所簽署的條約文件，也無檔案櫃供存放，因為聯合國的「註冊登記」只有「中國」。這也是為甚麼台灣友邦七年來要求參加世衛組織的提案皆遭否決的原因。退一萬步來講，即使世衛組織以人道的理由接受台灣友邦的提案，但台灣如不以「中國」的一部分的名義簽署文件，該文件也無法往聯合國秘書處遞送，因為中華人民共和國政府根本不會讓它存放。這便是台灣加入世衛組織必須面對的法理與技術問題，也是現實政治。

台灣唯一的可能性是以「中國台北」的名稱參加WHO，但關鍵的問題是要取得北京的諒解，即台北必須設法使北京理解參加WHO並不是搞「台獨」或製造「兩個中國」、「一中一台」，而是要使生活在台灣地區的中國人在國際上不再受到歧視，享受所有的中國人都應有的平等地位。這樣，問題或可解決。至於交付「公投」，對台灣加入WHO並無實質的助益，因為它解決不了台灣必須面對的法理與技術問題。相反，如果陳水扁政府真的以「公投」來推動加入世衛組織的進程，北京必然會認為台灣是在利用參加世衛組織來製造與大陸的分離意識，是在變相地搞「台獨」。而台北要求加入世衛組織的提案如得不到北京的理解和允許，斷無成功之可能。因為建立在傳統國際法基礎上的聯合國的法律結構，在根本上即排斥台灣進入其政府間組織的可能。由於任何加入聯合國及其屬下機構的新會員，都要在第一步的程序上由聯合國安全理事會常任理事國的推薦，而中華人民共和國在安理會又擁有否決權，即使所有的會員國都同意中華民國根據台灣地區的情況在世衛組織應有會員權，或者允許台灣以觀察員成分參加，但如中共不同意，依現有聯合國的憲章，仍無法達成此一目的，因為在擁有否決權的五個常任理事國中，只要其中之任何一國運用手中的否決權，台灣友邦的提案便不可能通過。所以，台灣要參加世衛組織，首先必須獲得北京的「諒解」和認可，顯然在當前已是無法改變的事實，而推動「公投」只會增加北京的疑慮，對台灣加入WHO有害無益。

質言之，在台灣加入世衛組織的問題上，可能說任何一個國家都幫不上忙，只有中國大陸能幫助台灣。因此，問題的癥結在兩岸關係，在於解決「一個中國」原則的爭議。除此之外，台灣的種種努力可以說皆於事無補。◆