美日對台政策有所調整嗎?

張麟徵
(台灣大學名譽教授)


美國國務卿萊斯和國防部長蓋茨,日本外務大臣麻生太郎和防衛大臣久間章生,於5月1日在「二加二會談」上就兩國安保協定進行了磋商。會後發表的共同文件中強調,美國將全力抑止核子及非核子攻擊武力的擴散,協助日本防衛及區域安保;美日將加強情報合作及資訊共享,有效建構並強化保密機制。

一反往例的是,這次「二加二會談」並未像兩年前的會議那樣提及台海問題,甚至在會後發表的上述十一點聲明中,更是獨漏台灣問題。是台灣問題不重要了?美日改變了他們的台灣政策?還是有其他的意義?

一美日安保體制下台灣重要性之變化

回顧過去十多年來,美日兩國基於戰略考量,對台灣的重視有目共睹。1996年海峽危機出現之時,美日兩國在安保共同宣言中指出,一旦日本「周邊有事」,美日有共同防禦的責任。雖然宣言中未明言台灣是否包含在「周邊有事」的範圍之內,但是兩岸政府都做這樣的解讀。

2005年2月,美日在二加二會談後的共同聲明中,首次具體提到台灣問題,並將「透過對話和平解決台灣海峽問題」列為美日在亞太地區十二個共同戰略目標之一。雖然說這個姿態可能是為了因應當時中國大陸呼之欲出的「反分裂國家法」,嚇阻其對台輕舉妄動,但是這樣的主張,顯然意味美日對台灣地位之重視。

反觀今年美日安保二加二會議的聲明,非僅刻意不提台灣問題,美日兩國還在聲明中承認中國大陸對區域及全球安全的貢獻。此一聲明引起兩岸各自解讀,大陸以為,美日此舉主要在避免對台獨發出錯誤的訊息;台灣媒體則以為這是由於台灣過於「善變」,美日對台政策已經由防統走向遏獨。雖然事後美國國務卿萊斯、國務院官員一再澄清,謂美國對台海問題的立場並無任何變更,一向都是「堅持一個中國、任何人不得片面改變台海現狀、台海不應發生衝突」。台灣外交部也認為,儘管聲明中未提及台灣,安保精神並未倒退。真是如此嗎?

當然,由於台灣在美日「以台制中」的戰略上有其無可取代的重要性,現階段美日還不至於改變對台海問題的實質立場,但形式上的改變還是有一定的意義,顯示風向已經在轉變中。我們可以從幾個面向切入剖析。

二躁進台獨政策與台美關係的轉變

美日對台海問題的立場本質不變,造成做法上的改變原因很多,其中之一就是陳水扁在兩岸問題上不斷的翻雲覆雨,不符合美日的利益。

美台關係在2003年陳水扁操作防禦性公投爭取勝選以來,矛盾不僅沒有在事後得到化解,反而每況愈下。追究起來,這是由於台灣年年有選舉,陳水扁既沒有執政成績,全家及親信又都陷入貪腐官司,為凝聚支持及選票,只好炒作意識形態、兩岸關係、外交衝突來提振士氣。因此,公投、正名、修憲(制憲、憲改)、去中國化、去蔣化、以台灣名義加入世衛及聯合國、設置障礙阻斷兩岸直航、大陸觀光客來台、奧運聖火來台等等,就像走馬燈一樣,此去彼來,轉個不停。根據以往經驗,只有在台灣內部撕裂愈深,兩岸關係愈緊張的情況下,陳水扁才能全力動員綠色選票。

但是所有這些著眼於爭取內部選票的做法,卻不可能不在美台與兩岸關係上發酵。

過去一年多以來,衝擊美台關係最大的政策莫過於「終統」、「正名制憲」、「四要一沒有」、「第二共和憲法草案」、「以台灣名義加入世衛」等幾件事。這幾件事之所以嚴厲考驗美台關係,主要是每一件都涉及台獨基本立場,都是邁向法理台獨的重要步驟。

美國對台獨政府上述作為不得不有所反應,當然是考量到中共的態度。《反分裂國家法》擺在那兒,美國若不能阻止台獨政府盲動,台灣問題就會從兩岸轉換成中美之間的問題,美國就會陷入進退維谷的境地。

美國的反應看似迅速,但力度都不夠。美國偏愛及姑息台獨政府,為不爭之事。美國有所反應不過是好向中共有個交代。以「終統」事件為例,台美前後交涉了兩個多月,陳水扁不過把「廢統」改成「終統」,國統綱領與國統會事實上還是等於廢了,美國得到的不過是一個可以各說各話的文字遊戲的結果,讓美國有個台階可下,並且可以敷衍中共。其他幾件事,無論是「四要一沒有」、「正名」、「第二共和憲法草案」、「以台灣名義加入世衛」等等,美國都表示了不悅及反對的立場,可是無論是口頭或文字的表達,只要美國沒有採取具體行動,阻止與懲罰台灣的為所欲為,對台獨政府可就沒有任何一點約束力。後者吃定了美國,認為無論台灣怎麼做,美國在以台制中的政策主軸不變之下,都拿台灣無可如何。事實也確實如此。

不過,經歷陳水扁這麼多的出爾反爾,瞞哄欺騙之後,再好的脾氣恐怕也有被激怒的時候。美國在與日本的安保聲明中刻意不提台海問題,拒絕裘兆琳率團赴美遊說,以台灣名義參予世衛的政策,在世衛投票反對台灣的訴求,拒見台灣衛生署長等等,就是美國反彈的明證。

與陳水扁2000年初上任時相比,美台關係顯然今不如昔。主要的是經過這幾年雙方的波折,美國對台灣領導人的背信、不顧大局,不識時務,不把美國的想法利益放在心上,點滴在心頭。兩者之間原有的互信幾乎已經蕩然無存。只是基於美國東亞戰略的考量,美國不能不容忍台獨政府。現階段美國當然不會拋棄台灣,或做出不利台灣的事,但是一定要將台灣「框在盒子裡」(boxedin),不會為台灣的躁進作為背書。也許美國現在才真的體會到中共一再告誡的,「不要向台獨發出錯誤的訊息」,還是有一定的道理。

三美日交好中共,台灣成為籌碼

中共實力日趨壯大,對美日兩國的兩岸政策也有一定的影響。

美日兩國一直有聯手遏制中共的想法,1996年起美日安保體制的強化顯然與此有關。但是十餘年來,中共不僅在經濟上持續以兩位數的速度成長,其軍事力量、政治力量、乃至於文化上的「軟實力」都同步提升,中共對世界各方面的影響力舉世矚目,這使得美日不得不適當調整對中共的政策。

就美國而言,九一一之後連續入侵阿富汗與伊拉克,至今泥淖深陷,無以自拔。在國際政治上,美國已顯外強中乾的疲態。在阿富汗與伊拉克問題的善後上,北韓與伊朗的核子擴散上,全球反恐的政策上,乃至於其他重要國際衝突,如以巴糾紛的解決上,無不需要中共的合作。既然如此,則在台灣問題的處理上就不得不考慮中共的立場與感受。

就日本而言,小泉當政時代,因為參拜靖國神社、修改教科書、否認侵華劣行等政策,使中日關係陷入谷底。這種發展並不符合美國利益,因為美國固然想遏制中國崛起,但卻無意與其正面衝突。中日兩國如果持續交惡,會拖美國下水,付出的代價不敢想像。所以安倍晉三上台之後,在美國的期許,以及國內民意的壓力下,第一件事就是訪問中國,修復雙邊關係。雖然安倍仍然充滿右翼軍國主義思想,但是手腕要比小泉圓潤。所以換得溫家寶訪日,使中日關係顯現了起色。

當然中日之間的矛盾冰凍三尺,絕非一次互訪所能化解。日本一直想擺脫「非戰憲法」的束縛,目前已經將自衛隊升格為自衛署,還想修改憲法第九條的非戰約束,成為「正常國家」。這並非中共及區域國家所樂見。至於日本想成為安理會的常任理事國,在中日矛盾不能根除之前,中共也絕無可能支持。

日本與台灣的關係,在歷史因素及政治考量之下,一向敦睦。但在推動日本「正常國家」政策的同時,日本勢必要尋求以其他方法來化解中共的反對,台灣自然就成了交易的籌碼。首先,溫家寶訪日之前,兩岸纏訟歷經四十年,且被日方擱置了二十年的「光華寮案」,日本最高法院卻突然在三月二十七日做出三審司法解釋,認為在《日中共同聲明》生效後,台灣當局已經不再是代表中國的國家政府,台灣也自然喪失了原告的資格和權限。這算是日本在「一個中國」原則和台灣問題上,給了中國一個明確的政治交待。接下來,日本與美國在安保二加二會後聲明中不提台海問題,就更可以理解。

四兩大因素影響東亞與台海政治結構

除了上述國際政治因素影響到美日與中共的關係之外,還有兩個因素也發揮了推波助瀾的效用。一個是大家都知道的經濟因素,另一個則是少為人知的中共外空實力的大幅增強。

中共經濟實力這十餘年來大幅成長,儼然成為世界經濟的火車頭。美日與中共間的經貿關係日趨密切,致使任何對中國的敵對措施,都不可能損人不傷己。中國目前是美國的第二大貿易夥伴,美國則是中國第一大貿易夥伴與最大的海外市場。雖然中美之間有龐大貿易逆差,對人民幣升值的看法不同,對知識產權、人權等問題的立場更南轅北轍,但是再多的矛盾都不及相互之間在經貿上的互補性來得重要。這種互補與依存度已經使雙方都不得不學習如何在衝突摩擦中和平相處,透過對話協商解決問題。中美去年12月在北京舉行了首度戰略經濟對話,除嘗試化解雙方分歧外,還就世界經貿、能源、環保等問題交換意見。第二次中美戰略經濟對話即將在五月下旬在華盛頓DC召開,雖然分歧仍多,預期雙方經貿關係在摩擦中還是會繼續向前挺進。

中日經貿關係因受政治、戰略與經濟多重影響,更為複雜。雖然中國今年已經取代美國,成為日本最大的貿易夥伴。日本也是中國的第三大貿易國,對華投資也居外資的第三位,但近年來兩國關係並不和睦。受到小泉右傾政策的影響,這兩年日本對華投資劇降,政冷經也冷。兩強在東亞的戰略競爭,如對東盟的爭取,十分火熱。更不要提雙方在釣魚台領土歸屬、東海劃界等問題上的針鋒相對。

其實,中日兩國正站在歷史的十字路口,合則雙贏,斗則雙輸。歷史上東亞一向只有一個強國,明治維新以來,日本霸居亞洲一百多年,像現在這樣雙雄並立的情況還是頭一次,更何況中國大陸的綜合國力已經超越日本,成為亞洲第一強國?中國崛起已經是事實,日本必須面對。再說亞洲的地位已經今非昔比,日本百多年來奉行的「脫亞入歐、脫亞入美」的政策,也到了非變不可,回歸亞洲的時候。或許,這是安倍免強嘗試與中國修好的原因。

另一個促使美日重視中共的催化因素,可能是中共外空軍力的上升。中共在今年一月發射了一顆中程飛彈,將一顆離地面800公里軌道中,已經報廢多年的氣象衛星,風雲一號C摧毀,此舉大大震驚了美日。美日兩國多年來推動部署「戰區飛彈防禦系統」,積極武裝外空,美國更一再拒絕參與外空限武談判,我行我素,讓國際社會無可奈何。中共這次從地面發射飛彈,成功獵殺自家衛星,據說旨在迫和美國。不管真相如何,中共此舉確實對美日外空軍事行動產生了威嚇效應。雖然目前還不能確定美國是否會因此而坐上裁軍會議桌,但美日對中共外空實力將不得不認真看待。

中共整體的外空實力當然落後美國甚多,但是出於「不對稱戰爭」的構想,中共獵殺衛星的能力超出美國估算,也對美國戰略優勢形成嚴重威脅。現代戰爭基本上都是「決勝於外空」。今天在外空的八百多枚衛星中,超過一半都是美國的。而在這四百多顆美國衛星中,又有一百餘顆用於軍事用途。像偵查衛星、遙測衛星、通訊衛星、定位衛星等,都曾在過去的戰爭中發揮了令人難以想像的威力。既然美國所有的對外用兵都靠這些衛星取勝。一旦其中若干衛星失去作用,定位、通訊、情搜等功能無法發揮,美國的軍隊就像是睜眼瞎子,軍事行動非癱瘓不可。

從地面發射飛彈獵殺衛星的技術,據說美蘇等大國都還未成功取得。因此,中共這次試射,可以說一是警告美國,一旦台海發生衝突,最好不要干預。二是提醒美國,美國的飛彈防禦系統、外空中的衛星部署,在中共獵殺衛星的能力經驗證後,可能戰略上需要全盤調整,這將是戰略上的一次重大革命,調整的花費與技術的提升必定十分驚人。

五結語

因為中共實力,美國不得不重新檢討他們的中國政策,但雙邊關係本質上的矛盾並未大幅化解。美日對中共還有一定程度的戒心,因此,台灣對美日當然還有相當的重要性。短期內,除非民進黨政府刻意雞蛋碰石頭,挑戰美日禁忌,美日當不至於根本改變原有的對台政策。

至於中共,由於其崛起已成事實,美日現在期許其能成為「負責任的利益相關者」,原來致力於制約中共在東亞發展的立場,也不得不調整為地區共同經營者。因此,對於中共所重視的台灣問題,美日也一定要嚴守分寸。美日安保會後聲明中不再提台海問題,對台灣世衛聲請案表達反對,乃至於日本三審法院對「光華寮案」的解釋等,都是嚴守這一分際的表現。

從美日最近對待民進黨政府的態度,可以知道美國對後者這種國際頑童的行徑,已經十分厭惡與不耐。台灣如果持續製造內部、兩岸、國際上的衝突,將迫使美日不得不繼續強化執行將台灣「框在盒子裡」(boxedin)的政策。畢竟,美日與中共間利益牽扯多,麻煩也不少,不希望因為台灣問題而壞了這等重要的關係。

2007.05.20脫稿