德國對兩岸的政策

湯紹成
(政大國關中心副研究員)


歐盟以其接近五億的人口,與占世界約三分之一的國內生產總值(GDP),其實力已超過美國。而德國乃歐盟中實力最為強大的國家,其在國際上的影響力日增。二○○五年十一月由梅克爾(AngelaMerkel)總理所領導的新政府上台,其所作所為更是引人注目,而本文主要以德國新政府上任至今的兩岸政策為主要的分析內容。

內外環境的變遷

近年來,影響德國外交政策最重要的問題,就是有關於美國攻打伊拉克的事件,以及其後續的發展。就當二○○二年春夏之際,美國正在積極準備進攻伊拉克時,德國正好舉行國會大選,施若德總理則運用德國人反戰與厭戰的心理,堅決反對美國攻伊,因而險勝,這對於當時新任德國政府的美國政策而言,可說是受到了極大的限縮,這也連帶影響到德國對其他國家的政策。至其任期在二○○五年結束時,施若德總理與布希總統兩者之間的關係一直未有大幅改善,但兩國的實質關係則還是積極在恢復中。

面對這個情況,德國新政府一上台就強調要與美國修好。因而,梅克爾總理不但可以藉機撫平施若德與布希政府之間的裂痕,同時還可以擔任美歐之間的橋樑,而這項轉變則也可視為德國外交政策的一個重要的指標。

由於梅克爾出生東德,在冷戰以及東歐轉化時期,親身感受到美國曾給予東歐國家的支持,導致她相對親美的態度。而目前美國還一直深陷伊拉克戰爭的泥沼,布希總統在美國的支持度跌入谷底,更提供了德美兩國改善關係的契機。還有,近來的伊朗核危機,以及中東與非洲局勢的惡化,都嚴重影響了區域的安全,使得歐盟國家對於外在挑戰的警覺性更加提高,以及美歐之間的共同利益日增。再加上歐盟憲法的停滯,英法兩國領導人更替在即,相對使得德國新政府在歐盟內的角色突顯,再度拉近了美德雙方的距離。

雖然,德國新政府是所謂兩大黨的大聯合政府,在開始幾個月中的運作尚稱順利,但是,在進入二○○六年二、三月時,執政聯盟的蜜月期已過,雙方對於日常內政問題的歧見日益顯現,尤其是失業率與政府赤字問題,若處理不善,爆發執政危機的可能性不得排除。雖然如此,德國的經濟情勢則有好轉的跡象,這也可能是維繫大聯合政府於不墜的重要原因。

德中關係

由於德國是歐洲的區域強權,依其地緣與歷史的背景,德國外交政策的主要兩大支柱,就是歐盟的發展與美歐關係的相互平衡。雖然布希政府攻伊戰爭而惡化了與德國的關係,但是上述這個自一九八○年代科爾政府所形成的外交框架,則一直都未改變。其次,德國在外交政策上所注重的則還有歐盟周邊的國家,其中俄羅斯則是重點之一,此外則是地中海、高加索、中亞以及非洲地區等等,而東亞則與後面這兩大地區的地位相當。這個定位則也與其前任政府的政策相同,由此可見德國政府政策的一貫性特質。

德國與中國處於歐亞大陸的兩端,兩國相互遙望。自十九世紀以來,雖然德國在中國也有一些殖民地,但在第一次世界大戰失敗後則已結束佔領,因而兩國並無任何歷史的糾葛,雙方也並不感到對方的威脅。在冷戰時期,由於東德與中國同屬社會主義國家陣營,導致西德與中國直至一九七二年才建立外交關係,開啟了雙邊交流與交往的大門,在一九九○年德國統一之後,其發展則更是迅速。

在施若德總理對於中國的政策方面,則必須回溯至一九九九年五月初。當時北約聯軍飛機正在轟炸南斯拉夫,而中國在當地的大使館也被殃及,造成數名新華社記者與中國外交官員的死傷。而巧合的是,施若德總理當時剛上任半年左右,他也正好是該事件爆發後,第一位依既定行程訪問中國的西方國家政府首長,因而使得他必須代表歐美國家向中國道歉,也可能因此產生了對於中國的愧疚與好感,同時他也深刻感受到中國發展的潛力。有關此點,則可由施若德總理在當時就公開宣佈每年訪問中國一次,可以得到印證。

在2002年美德關係惡化之後,施若德則更加拉攏中國,由於北京政府對於美國攻伊政策也有意見,因而雙方甚有聯合抗美的態勢。此外,德國政府承諾堅持明確的一個中國的政策,支持中國和平統一,反對台獨以及一切導致台海緊張的舉動。

在有關歐盟解除對於中國的武器禁運的問題方面,由於施若德總理積極推動,獲得北京方面極大的好感。但是,因為各方的歧見以及美國的極力反對,這項政策至今尚未解禁,因此也加深了美德兩國尤其是其領導人之間的齟齬。

雖然在二○○四年底歐盟高峰會作出解禁聲明,其中尤以法國政府的態度也十分積極,一時間解禁案看似大有可為。然而,當美國在二○○五年瞭解了此事的嚴重性之後,乃強力予以勸阻,並以終止美歐軍事合作為要挾。因此可以確認,施若德挑戰這個高難度的議題,其拉攏中國的目的十分明顯,以便加速增進雙邊貿易來拉台德國的經濟,同時也擁中國以自重,來提升德國在國際上的地位,其中與美國互別苗頭則也是重要的原因之一。

與施若德總理時代不同的,在梅克爾新政府上台時,與美國齟齬早已過去,現應面向未來,並建立互信關係,而兩國幾乎可在所有重要的國際問題均可竭誠合作,這項轉變則也可視為德國外交政策的一個重要的指標,因而德國政府再度回到與美法兩國等距外交的老路。

目前,德國是中國在歐洲最大的貿易夥伴,中德貿易占中歐貿易的三分之一左右,德國也是向中國貸款與技術轉讓最多的歐洲國家,在施若德總理時代,中德經貿的問題與困難並不突顯。可是,自二○○五年元旦以來,由於多邊纖維協定(Multi-FiberArrangement,簡稱MFA)的限制到期,導致大量中國的紡織品進入歐洲市場,造成雙方的貿易糾紛。還有仿冒與盜版問題層出不窮,尤其還見到中國在全世界各地搶購能源,歐洲各國政府開始產生戒心,德國自然也不例外,這也將會影響中德關係發展的力道。

早在二○○五年三月,梅克爾所屬的基民盟就提出反對歐盟解除對中國武禁的意見,其中該黨以中國的人權情況不佳為重要原因之一。進一步觀察可知,實際上,他們比較重視美國的立場,才可能是主要的原因。因為,美國本身也仍對中國採取武禁政策,一旦歐盟解禁,基於美歐多重與高層次的軍事合作關係,美國的軍用科技自然就會落入中共手中,這不但會有助中國軍力的增強,破壞兩岸均勢,同時這對於美國本身的武禁政策也會產生極大的衝擊,因為美國的軍火商將會給予美國政府更大的壓力,若歐洲人大門敞開,美國人為何不能跟進?況且,雖然歐盟武禁尚未解除,但中俄關係已經進一步改善,二○○五年八月份兩國的聯合軍演就是最好的例證,因為俄羅斯擔心歐盟國家會瓜分其在中國所佔據廣大的武器市場,而中俄關係的改善,則也是美國所極不願見。

去年五月,梅克爾首度以總理的身份訪問中國。在短短兩天的訪問中,她大約花了一半的時間來接見大陸的異議人士與宗教領袖,強烈表達了對於改善中國人權問題的積極態度。其實,在原則上,她的立場與施若德總理相同,只是在作法上,她明顯有外銷轉內銷的目的,也就是要藉由媒體的曝光,來表達立場,以增加她在國內的政治籌碼,但由於中國媒體對此報導不多,因而在當地的效果反而比較有限。

再者,由於她在事前也批評了美國及俄國的人權問題,因而梅克爾在中國所展現的,則好似一種衛道者的形象,她積極突顯了人權價值乃基本原則性的問題,而並不是專門衝著中國而來,況且她的作為還讓人產生一種向好朋友提出忠告的印象,所以也多少可以降低北京政府的反彈情緒。

此外,她還提出了有關盜版以及解除貿易障礙等問題,並以降低援助為要脅,但仍促成中方向德方採購數十億歐元的貿易訂單,成果豐碩。相對的,有關歐盟解除對於中國的武禁問題則沒有被提出,這也可能是因為中方早知梅克爾的立場而避免尷尬之故。

當然,由於中國的國力提升,其在世界政治舞台中所扮演的角色日重,尤其在伊朗核問題上,而德國也扮演了美、中、歐三方之間協調人的角色,並積極拉攏中國。但是,在非洲問題上,比如蘇丹政府的種族殘害政策,中國則以不干涉他國內政為由,在聯合國安理會就阻擋了國際力量的干預達三年之久,以保障其能源的安全供應,此乃與德國以及其他歐洲國家的立場背道而馳,梅克爾總理也毫不忌諱的予以批評。

2006年九月,溫家寶總理二度訪問德國,在訪問期間,雙方領導人所談論的議題,則還是雙邊關係、中歐關係和雙方共同關心的國際和地區問題,並簽定相當多的貿易與合作協定。進而,中德雙方認為有建立經常性對話管道的必要,因而在同年十一月初,中國外交部副部長張業遂則在北京與德國外交部次長ReinhardSilberberg舉行中德首輪戰略對話,共同探討上述的重要問題,並一致同意從戰略和長遠的角度,來不斷充實中德具有全球責任的夥伴關係,這也是雙方關係中最新的發展。但是,若比較中國與其他大國之間的戰略對話,中德雙方的機制則還有相當大的發展空間,而這也可視為是雙邊關係和協與否的指標之一。

綜觀梅克爾總理對中國的政策中,除了強調原本的政經議題之外,人權議題的重要性增加,同時導向政治的色彩濃厚,此乃與施若德總理時代的政策相似,只是後者的手法比較保留。而比較不同的,則是梅克爾總理甚為突兀地在人權政策方面的著力,明顯具有出口轉內銷的特色,以期累積政治籌碼。此外,新政府更扣緊人權問題來反對歐盟解禁,人權的問題在此議題上是否真的如此重要?其實,比較可信的,則是美國壓力的影響。這雖可能造成北京領導人的不悅,但由於中國的不斷崛起,政府的信心持續增加,因而德中關係發展的大框架不致受損,也都還是會朝向更現實的方向發展。

台德關係

在台德關係方面,由於德方自一九七二年與中共建交以來就接受一中原則,因而對台灣始終保持低調,深怕因此而影響德中關係,故只將台德關係限縮在非官方的經貿與文化關係層面。

雖然德國為中華民國歷年來在歐洲最大的貿易夥伴,台德雙方具有共同的價值觀與世界觀,可是基於一中政策,台德關係始終無法有所突破。因而只能在經貿、科技、文化、觀光、環保、建築、交通等方面,繼續雙方合作的力度。目前,德國新國會中的「友台小組」則共有約六十名國會議員,對於雙邊關係也發揮了一些作用。

相較之下,施若德總理與美國關係不睦,因而配合北京反獨的立場明顯,但梅克爾政府與美國的關係修好,而與中國的關係則相對趨緩,此乃可由新政府對台發言從未提及反獨的立場可以確認。由此可知,在一中政策的局限下,兩任政府對台的政策只有力道上的差異,並無本質的改變。

梅克爾總理上台至今,新政府領導人則有三次提到台灣,其中包括梅克爾與溫家寶總理的電話紀錄,以及兩次記者會紀錄等等。前者只是提到在台灣問題上德方支持一中政策,並未直指台灣本身的問題。在二○○六年三月初德國政府例行的記者會中,副發言人Dr.Steg也回答記者有關廢統論的問題,同樣一如往常的提到一中政策及反對衝突的發生等。比較意外的是,二○○六年三月在法國與德國的部長會議後的記者會當中,法國席哈克總統與梅克爾總理都被問及陳水扁有關廢統論的立場,席哈克總統強調他承認一國兩制,而梅克爾則只提及繼續執行與歐盟相同的一中政策,以及兩岸問題應該和平解決等一貫立場,並無任何改變。但是,她未直接提及廢統論,連同上述她對台灣的間接立場,則也可見其相對保留的態度。

結語

由於中國不斷崛起,其國際影響力日增,但兩岸對峙的情勢依舊。在此情勢下,可以確認的是,北京一再要求德國政府持續對兩岸問題表達立場,以加強兩岸的穩定,而德方也還擔心兩岸擦槍走火,所以也持續強調和平解決,以避免中國因兩岸衝突而影響其國際上的合作,以及德國在該地區的經貿利益。因而,在此中德兩國的共同利益主導以及兩岸僵局的持續下,台灣的發展空間確實不易拓展。

以當前國際與兩岸的形勢觀之,可以確認的是,中德關係發展的力道會相對較弱,但是其本質還是不會有所改變;而台德關係則會繼續保持低調並緩步改善,但要有所突破的可能性也不高,而這個基本架構則還是會繼續維持一段時間。由此可見,德國新政府的兩岸的政策持續性甚強,其差異及改變則相對有限。◆