中國大陸學生來台就學問題評析

今年四月中國大陸官方借用中國國民黨與中國共產黨在北京舉行「兩岸經貿文化論壇」的場合，宣佈開放大陸學生來台就學，歡迎台灣各大專院校到大陸招生的政策宣示。這項宣示立即在台灣引起政府的回應。最具代表性的是行政院大陸委員會於四月二十九日發表的聲明，略為：中國學生來台就學，恐將稀釋我國高等教育資源……，雖有助於我部分大學招生需要，增加中國年輕一代對台灣社會民主、自由、多元的認識，但同時會衍生相當多的問題（中國學生申請進入台灣之保證人、責任規範、生活照顧輔導、打工、保險、結社及後續衍生之定居、求職、結婚與非法居留及國家安全等相關問題）需要相關部會訂定管理辦法，以協助中國留學生在台就學與管理等相關問題。因此，政府主管單位會繼續審慎規劃，循序推展。就前述行政院陸委會對大陸學生來台就學的聲明內容中所謂「審慎規劃」宣示的背後，有兩個問題值得關註：

首先，是用台灣的定位問題綁住大陸學生來台就學問題。民進黨政府相關主管單位就開放大陸人民來台觀光、大陸學歷採認及大陸學生來台就學等問題已審慎研議了七年。事實上，民進黨政府就此問題所隱藏的關鍵堅持是「中國大陸人民是以什麼身份，持什麼證件進入台灣，才能彰顯兩岸是國與國的對等關係？」依據現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第二條規定，中國大陸人民是以「大陸地區人民」之身份，並依「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」之規定申請入出境許可證來台。但是，目前民進黨政府並不打算依據現行兩岸人民關係條例規定，規劃開放中國大陸人民來台觀光或學生來台就學的相關配套措施，而正在研議將中國大陸人民改以「中華人民共和國人民」之身份，以「中華人民共和國護照加簽證」的方式來台。因此，民進黨政府正在審慎規劃將「台灣地區與大陸地區人民關係條例」修改為「中華民國與中華人民共和國人民關係條例」，或者是「台灣共和國與中華人民共和國人民關係條例」；或者是「台灣與中國人民關係條例」，並將「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」修改為「中國人民進入台灣許可辦法」。如此，兩岸的關係變成實質法理的國與國的關係，大陸學生則必須如同日本或者美國等外國學生，持國家的護照加上台灣的簽證來台。這樣，在民進黨政府就有關大陸人民來台灣身份定位的關鍵堅持下，在2008年5月以前不可能開放大陸學生來台灣就學。

現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」自民國八十一年七月三十一日總統公佈，同年九月十六日施行起，以迄民國九十五年七月十九日總統公佈修正第九條條文為止，兩岸人民關係條例在國民黨執政時期，曾經過五次修正部分條文內容；民進黨執政後，也分別於八十九年十二月、九十一年四月、九十二年十月、九十二年十二月及九十五年七月計五次的修正部分條文內容。本條例雖然也在民進黨執政後歷經五次修正部分條文內容，但是，本條例的法律名稱並未修正，仍然是「台灣地區與大陸地區人民關係條例」，對兩岸關係的法律定位也未改變。其第一條條文內容是「國家統一前，為確保台灣地區安全與民眾福祉，規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特定本條例。……。」雖然，目前本條例法律名稱仍為「台灣地區與大陸地區人民關係條例」，但是，執政的民進黨政府在實務上已否定它，並不依法遵守本法所稱「國家統一」、「台灣地區」、「大陸地區」等相關兩岸關係的法律定位。因為根據行政院大陸委員會於九十六年四月二十七日及二十九日兩度對中國國民黨與中國共產黨「兩岸經貿文化論壇」之正式聲明，對對岸的稱呼有「中國」、「中國方面」、「中國當局」、「中國官方」、「中國政府」、「中國學生」等用語。對自己則稱呼「台灣」、「台」、「我方」、「我政府」等用語。種種跡象顯示，民進黨政府在「廢止國家統一綱領」之後，已進一步研議修改「台灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」，或將兩則法律存而不論，把包括大陸學生來台就學、大陸人民來台觀光等各項兩岸交流事務定位在「國與國」的國家架構下進行。

其次，是用大陸學歷採認綁住大陸學生來台就學問題。民進黨政府認為，採認大陸大學學歷問題，必須在世界貿易組織及國與國的架構下研商。另外，開放大陸學生來台就學，等於承認大陸學歷。例如，開放大陸大學畢業生來台灣就讀研究所，等於承認大陸大學學歷。因此，目前的策略是用大陸學歷採認問題綁住大陸學生來台就學問題。教育部雖然依據「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第二十二條規定，於民國八十六年十月二十二日發佈「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」，惟該辦法迄今雖未公告廢止，也未完全依法施行。依該辦法第二條規定適用對像為台灣地區人民及經許可在台灣地區定居之大陸人民；第五條規定大陸地區高等教育或機構發給之學歷之檢覈及採認主管教育行政機關為教育部；中等以下各級各類學校發給之學歷之檢覈及採認主管教育行政機關為地方主管教育行政機關。目前實務作業上，地方政府主管對於大陸中等教育以下學歷已進行檢覈與採認作業。但是，教育部以未研議完成大陸大學採認名單及相關作業要點為由，對大陸高等教育學歷不予檢覈或採認。另外，陳水扁就任以來已經多次宣示，在他任內絕對不會承認大陸學歷，不但不承認台灣人民赴大陸就讀大學取得的學歷，對於已來台定居且取得中華民國身份證的大陸配偶之大陸大學學歷也堅拒不予採認。例如，民國九十五年五月四日台北高等行政法院宣判，教育部應受理及檢覈大陸配偶鄭旭智之申請案，然而，教育部對於高等行政法院判決不服，已上訴最高法院審理中。

政府開放兩岸交流近二十年以來，爭議比較少的文教交流一向頻繁熱絡，民間社團於辦理兩岸文教交流活動已具相當成效，也是政府最有自信的項目。從既有的交流基礎上，筆者對於大陸學生來台就學抱持開放肯定看法，理由如下：

一、因應加入WTO後的教育服務業角色

台灣自2002年1月1日成為世界貿易組織（WorldTradeOrganization,WTO）會員，教育變成一種服務產業，知識學術變成經濟商品，使得市場由半開放的「世外桃源」躍變為「國際市場」，而投入全球化的自由競爭。

大學因應之道在於實施公法人化、改變招生方式、建立特色、多元服務，以及整合與合作。台灣不少知名學校的科技類學科無論在教學設備、師資力量上都實力強勁。而社會人文學科也享譽海內外。若政策允許，並輔之以若干鼓勵措施，必將有相當數量的大陸優秀學生選擇赴台就讀。再者，以過去大陸學生積極搶進香港大學唸書的經驗來看，台灣學校國際化的程度較大陸學校更具競爭力。此際應積極擴大與加強兩岸高等教育交流合作，汰劣存優，以提升兩岸大學教育的競爭力，邁向全球化教育目標。

二、促成兩岸雙向學歷的承認

大陸學生來台就學最關鍵的還是在承認學分、學位等政策性問題。鑒於上述鄭旭智案，教育部所持不採認大陸學歷態度，乃藉詞推拖，未能依法行政(民國87年3月監察院糾正教育部文，有謂：「核其『大陸地區學歷檢覈及採認辦法』及73所學校認可名冊之公告均屬有效。」教育部迄今仍未有對該辦法之撤銷文，監察院僅要求檢討，並未提及要撤銷該辦法。就法律面向而言，法規應於法規所定之施行日或授權命令特定之施行日，即產生法規效力，教育部對於人民依法申請赴大陸就學的報備存證信函，未客觀實質審查，而主觀逕行退回，明顯有違憲法第7條、第15條、第18條、第22條等人權保障規定，以及違反「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」第10條之規定)此外，陸委會及教育部對於大陸學歷處理泛政治化，前者認為大陸學歷採認不僅是教育層面問題，而應從整體大陸政策考量，回歸兩岸關係條例之法律架構，就國家安全及民眾需求等重大因素審慎評估；後者認為開放採認大陸學歷問題必須在世界貿易組織架構下，開放時機仍須在國家架構下研商，非教育部單獨能夠決定。此乃劃地自限，恐累積民怨，造成日後大陸學歷採認作業涉及是否溯及既往之難題。

政府不應以鎖國的手段限制兩岸大學交流，反而應更有自信地開放承認大陸學歷，並進一步開放大陸學生來台就讀大學或研究所。如此，不僅可以保障數萬名赴大陸唸書學生的權益，亦可透過自由開放的市場機制，提高我國大學的競爭力。另外，從香港的經驗來看，開放陸生來台就讀也將有助於平衡我國高等教育市場供過於求的問題。◆(★吳榮鎮，大仁科技大學副教授；林谷蓉，國立台灣海洋大學助理教授。)