如果公投通過了仍然不能加入聯合國又當怎麼辦﹖

台灣自1971年脫離聯合國以來，從此在聯合國和與其相關的眾多國際組織裡沒有了發言權。所以對台灣的兩千三百萬人民而言，如何「重返國際社會」是一個很重要、很迫切的真實問題。本人是教授國際法與國際組織的；對此問題也作過第一手的深入研究（包括查閱聯合國原始檔案等）。深知台灣要重返國際社會，有其正當途徑可尋。可是，不幸的是，這個問題在台灣敏感的選舉政治氣氛中，被某些政客刻意地大加炒作，淪落為一個「公投綁大選」藉以營一己之私的政治工具。變成了什麼「以台灣名義加入聯合國公投案」。到頭來，連台灣最重要盟邦的美國均不得不公開反對；並惹火了布希總統親批，表示對台灣當局作法的極為不滿。這個，並不是像某代表所說僅是由於對美國解釋未清的關係。而是對我們能否正視問題癥結的一個考驗。如不能正視其癥結所在，那我們將永遠陷入自設的泥淖之中而不能自拔。

說穿了，重返國際社會，不是公投可以解決的。原因很簡單，公投是自己內部的問題；而重返國際社會，是牽涉到國際社會之現實狀況與阻力的問題。二者之間，並非解決了前者即可解決後者的那樣單純。譬如，台灣無論企圖以什麼名義加入聯合國，必須先將其提案正式提交聯合國大會的指導委員會(General Committee)，通過後才能進入大會(簡稱聯大) 的議程。再由聯大以三分之二票數通過。贊成的總票數中，必須包括安全理事會的五個常任理事國(包括中共) 的同意票。聯合國現有192個會員國，僅23國與台灣有邦交 (羅馬教廷雖承認台灣，但它不是聯合國的會員國)。台灣島內關起門來舉行公投。難道公投後，就能保證這在聯合國所需要的一連串投票得到通過嗎？譬如，在聯大就會自然而然地有128票(即192會員國 的三分之二)贊成台灣入會嗎？

中國是聯合國的創辦會員。聯合國憲章第23條甚至明文將《中華民國》命名為安全理事會常任理事國之一。《中華民國》雖於1949年以後退居(仍是中國土地的) 台灣，它仍繼續是聯合國的成員達22年之久。這是因為儘管《中華人民共和國》的共產政權於1949年十月在北京成立，但由於以美國為首的國際社會以及聯合國的會員國大多數仍接受來自台灣的《中華民國》代表團繼續在聯合國行使中國的權益所致。可是，這個局面維持到了1971年秋，由於國際秩序大轉變，聯合國大會通過了2758號決議案，接受了來自北京的《中華人民共和國》所派的代表接管中國在聯合國的席次。僅憑直覺想問題的人，認為既是一個國家在聯合國只能有一個席次，那麼《中華民國》 如果換一個名字(譬如「台灣」) 豈不即可申請作為新會員、重返聯合國？但幾經嘗試，企圖由在聯合國中仍與台灣有邦交的若干國家將台灣申請入會的提案遞交聯合國指導委員會(即程序委員會)，而每次均因票數不夠而駁回。

除了以上所說邦交國不夠因而得不到足夠的票數支持以外，另外一個更重要的理由是：很多會員國(包括美國在內)，因不願在聯合國接受「一中一台」的方案，故不願支持台灣的訴求。因此，連將議題加入聯大的議程，均無法通過那僅由25個成員組成的指導委員會。故連第一步都跨不出去。儘管如此，自李登輝以來到陳水扁時代，都一而再、再而三不斷以高分貝作同樣的主張與對外的努力。此無他，因為這樣嚷嚷，雖然明知是達不到成效，但在選民面前卻極為討好。所以，素以會選舉出名的陳水扁，更進而推出公投辦法。其用意，完全與「醉翁之意不在酒」異曲同工。

說「台灣名義加入聯合國」公投案是鬧劇，有幾個原因。第一，如上所言，公投是內部問題，就算高票通過了，也並不能逆轉國際社會的阻力。也正因為如此，所以行政院自己的公投審議委員會也以十二對八票駁回。但，儘管如此，據媒體報導，陳水扁當局仍將於九月初聯合國大會開會時、並配合民進黨九月二十八日黨慶為由，擴大舉辦大型遊行，俾為「台灣名義加入聯合國」公投案加溫。此行此舉，算來正好與台灣年底立法院選舉與2008春總統大選的鼎盛時期相去不遠。這一切，很難令人相信它不是公投綁大選的鬧劇。

第二，如果陳水扁當局與民進黨真的要促使台灣「回返國際社會」，應該記得台灣在2001以前的務實外交時代，亦曾以「中華台北」的名義參加亞太經濟合作組織；以「台澎金馬單獨關稅領域」名義加入了世界貿易組織。如果當初是堅持以「台灣」名義參加這兩個組織，其後果將不堪設想。試問，為什麼今日陳水扁當局，要讓台灣如此自己跟自己過不去呢？不搞務實；而只搞對內爭取選票的務虛動作，這不是鬧劇又是什麼？當然，陳水扁的自我解嘲的說法，永遠是由於中共打壓，所以台灣無法重返國際社會。但頭腦冷靜的人，要問為什麼中共在對台灣以「中華台北」名義加入亞太經合組織、以及用「台澎金馬單獨關稅領域」名義加入世貿組織，沒有橫加反對與破壞呢？

第三個理由，我認為這場「以台灣名義加入聯合國」的公投案是場鬧劇，是因為我認為至少有兩件事台灣可以作而沒有作。尤其是第二件事，絕對可以讓台灣重新參與聯合國以及重返國際社會。而台灣沒有去作。茲分別解述之。

這兩件事情中，第一件是程序性的。但如台灣作了，可以戲劇性地向國際社會（包括聯合國全體會員）指證1971年聯合國大會的2758號決議案通過得草率。益發可以激勵國際社會（包括中共領導人）感覺應該接受台灣以第二個辦法「重返國際社會」才比較順理成章。我想指出的是，2758號決議案中的措辭有兩個法律上的漏洞。(1) 該決議案宣稱聯合國憲章規定「中華人民共和國」是安理會的常任理事國，故須將它被剝奪的代表權「恢復」。這個措辭，有一事實上的錯誤；另一個是邏輯上的誤推。首先，參照聯合國憲章第二十三條原文規定，《中華民國》才是安理會的常任理事國之一；而不是《中華人民共和國》。事實上，在1945年聯合國成立時，中國是由《中華民國》政府代表參加。而《 中華人民共和國》尚未成立。另外，既然憲章第二十三條規定《中華民國》是安理會的常任理事國之一，而《中華民國》代表團，自從1945年聯合國成立以來一直在聯合國行使中國的權益。何來代表權「恢復」之問題？這有邏輯上的問題；(2) 大會的2758號決議案的另一法律漏洞，更是荒天下之大唐。決議案說大會決定將「蔣介石的代表」「驅逐」出聯合國。請注意，這裡用的是「蔣介石的代表」，而不是中華民國；亦非台灣。所以，被驅逐出聯合國的只是「蔣介石的代表」；它對蔣介石以後來自台灣的代表如何處理，沒有交代。故縱使是按照這個2758號決議案自己的措辭，憲章第二十三條所規定的《中華民國》在聯合國席次的權益，並未遭受任何些微損害。

由法理來看問題，必須指出聯合國大會的2758號決議案，絕不能修正憲章第二十三條的規定。因為按照聯合國憲章的第108條規定，任何對憲章的修正，必須經由全體會員三分之二以上通過、再須由這三分之二會員國按照它們國內憲法程序正式批准；而它們之中必須包括安理會五個常任理事國。達到這些標準後，修正案方能成立。所以，歸根結柢，大會2758號決議案僅表示聯合國大會決定接受來自北京的代表團佔有中國在聯合國的席次；因此而將「蔣介石的代表」「驅逐」出聯合國。但在法理上既然2758決議案不能更改憲章第二十三條的規定，所以《中華民國》按照憲章第二十三條，仍然是聯合國的會員。

換句話說，按照大會2758號決議案自己的措辭，任何在蔣介石走後的中華民國政府，其在聯合國的權益均未受到該決議案的影響。現在，下一個問題是，自從1975 蔣介石辭世後迄今32年之中，為什麼台灣沒有派代表去聯合國以「非蔣介石的代表」恢復行使中華民國在聯合國的權益？也許有人說這樣作，有悖違聯合國目下的政治氣氛；故而不太「得體」。試問，這樣作法相比於台灣自己關起大門來搞阿Q式的公投，孰者更為不「得體」？何況，如以「非蔣介石的代表」作法「重返」聯合國，我們不只是利用聯合國大會2758號決議案的一個小小漏洞而已。我們此舉，必定將挑起聯合國的一個「憲法危機」；而藉此憲法危機正好可讓國際社會在震驚之餘，更進一步地體會到台灣兩千三百萬人民自1971以來在聯合國沒有發言權的怪象。

唯有在國際社會深切體會到這個怪象之後，我們才能促使聯合國接受我以下要提出來的一條堂堂正正可讓台灣參與聯合國、而不牴觸任何與國際法(譬如主權的問題) 與國際政治(譬如一個中國的問題) 相關的原則。這個辦法，是根據本人常年對聯合國觀察員制度研究的心得。亦就是要聯合國給台灣予正式觀察員的身份。為討論方便起見，有必要對聯合國觀察員地位與權益略加介紹：

第一，歷年來聯合國曾有十六個國家級的觀察員(state observers；包括羅馬教廷)， 以及十七個非國家級的觀察員(NGO observers)。這兩類觀察員間的權益相當。二者最顯著的共同點，是觀察員地位不牽涉主權問題。第二，一個得到正式觀察員地位的成員，享有所謂的「論壇參與權」(right to fora)，即參加任何聯合國大小會議的出席權。觀察員雖不可以提案，但可以轉請聯合國正式會員國代為提出議案。觀察員雖然沒有投票權，但它可以從事遊說、拉票並藉此影響投票結果。所以，觀察員除了不繳聯合國會費以外，其他與正常會員國的權利義務，幾乎難以分別。而且，第三，一旦有了聯合國大會的觀察員身份，將可按此例同樣地參與凡與聯合國有關的其他各類國際組織（譬如世界衛生組織WHO等）。因此，可說一旦台灣成為了聯合國大會的觀察員，就等於擁有了重返國際社會的鑰匙。

從聯合國觀察員制度演變來看，以往觀察員的頭銜往往是給予分裂中的國家：譬如1975年前的南北越、以及1980十月前的東西德。以後二者統一後，當然就變成一個越南與一個德國在聯合國的單獨會員國。中國的情形稍微不一樣。中國一直是聯合國會員國。只不過在1971大會通過2758決議案之後，產生了代表權的轉移，已如上述。所以，今日由北京的代表團佔有中國席次的情況下，台灣要以觀察員身份才能參與聯合國。這樣的安排，一則不違背一個中國原則；二則不牽涉主權問題；三則並不悖違未來兩相請願對統一之選擇。北京除了一項擔心(見下) 以外沒有理由不接受。據個人逐案研究，任何申請觀察員身份的申請書，可直接呈交給聯合國秘書長。經過秘書長批准即可。在過去的實例中，每次秘書長在此類問題上做好決定後交大會追認，大會均例行地接受秘書長的決定。因為觀察員制度，是與聯合國憲章楬櫫的人類共同參與的精神(universalism)相符合的。台灣如若申請觀察員的身份，唯一可能生枝節的，恐怕是聯合國秘書長(與大會)由於政治的理由關心北京的立場。所以，台灣能否取得觀察員身份重返國際社會之可行性，最後仍須看中共的態度。為了對此點更深一層瞭解，個人覺得須要提一件往事，以作借鏡。

1993年由於台灣境內民間表達渴望能重返國際社會，海外友台華人亦激烈反應。在芝加哥的一次盛會中，一位獨行俠(姑隱其名) 提出一篇台灣可採用觀察員辦法重新參與聯合國以及重返國際社會的創見，一時起得相當震撼。兩岸反應亦表現不同程度上的積極 性(包括台灣時任國民黨中央黨部秘書長個人的熱烈支持；在海外亦風聞大陸方面國台辦以及外交部相關人員正在考慮萬一台灣逕行向聯合國提出觀察員之申請，北京當如何因應)。隨後該獨行俠於炎夏出現北京。預定停留四日。主人知其來意乃在聽取台灣成為聯合國觀察員的可接受性。抵達之首日，主人告以外交部錢部長預備接見面談。僅是時間之選擇，午宴與晚宴之間尚待確定。第二日未有動靜；第三日來人反目相告，稱此次在獨行俠離開北京前恐無機會見到錢部長。惹起獨行俠一頭霧水。在離開北京以後方知其功虧一簣之緣由何在。原來在聯合國有17個台灣的友邦，受李登輝之托向大會指導委員會(即程序委員會)遞交要求討論台灣申請加入作新會員之議題。因而引起8月11日北京駐聯合國常任代表李肇星大使對聯合國秘書長Boutros Boutros-Ghali知會，鄭重告知中華人民共和國反對台灣以任何名義參加聯合國，包括以觀察員的身份。時值獨行俠在北京出現的第二與第三天。事情竟有如此巧合！難免北京會懷疑獨行俠暗地與李登輝串通。更糟糕的是由於李登輝在聯合國活動所透露的最終目的，北京甚至懷疑獨行俠的動機乃在用觀察員提議的障眼法來矇混北京的視聽、轉移他們的注意力，以便幫助李登輝借用17個小國家以迅雷不及掩耳的方式企圖讓台灣申請作新會員的提案過關。李登輝的失敗是預料中事。可惜的是我們失去了一次獲悉北京對台灣申請作觀察員一事原來的底線為何之機會。

根據以上的分析，我們可以斷定以下幾點：

(1) 「以台灣名義加入聯合國」公投案，縱使在全島舉行公投高票通過，絕不表示聯合國即自動會接受台灣成為新的會員國。因為第一，台灣之所以被摒除於聯合國之外，並非由於台灣在聯合國以前的名字不是「台灣」；第二，國際社會（包括聯合國）是否接受台灣（無論以什麼名字或名義），均非台灣以島內公投可以決定。而是決定於國際社會的現實狀況。這是不會隨台灣公投的音樂而起舞的。 第三，縱使台灣申請加入聯合國的提案成功地排進了議程(由於前車之鑒，這點本身就有問題)，按照聯大議事規則之規定，新會員的申請案，需要聯大現有會員國三分之二支持，其中須包括安理會五個常任理事國的同意，已如上述。關於安理會五個常任理事國，別說中共，甚至美國的立場恐怕都不能預期。

(2) 由於國際上眾所周知陳水扁的公投案的用意跡同「醉翁之意不在酒」，甚至不僅是為了公投綁大選，而其最終用意乃在走向台獨合法化。就是因為如此，所以美國的反對，已是一葉知秋。最近哥斯大黎加在中南美洲尚承認台灣的邦交國家裡率先「出走」。如此發展下去，剩下來的24個還承認台灣的邦交國，還有多少是靠得住的？到底有多少友邦會支持台灣搞法理台獨？台灣對此應該有自知之明。如果到今日台北還沒有如此的警惕，那豈不是標準的「至死不悟」？

(3) 台灣唯一能期望可以參與聯合國以及重返國際社會的正當途徑，乃在爭取作聯合國的觀察員地位。但，爭取聯合國觀察員的身份，因為有上述李登輝的前科(以後也曾重犯過) 之昭張，首先仍必須說服聯合國大多數會員國(尤其是中共) 認可台灣不會利用觀察員的方便來醞釀與偷搞正式以台灣名義加入聯合國成為新會員國。諷刺的是：陳水扁明目張膽的推動「以台灣名義加入聯合國」公投案，已經使得台灣在此關鍵問題上無法建立在國際上的可信度。陳水扁的公投案，正好達到自毀長城之功。最近，台灣想在世界衛生組織大會(WHO)取得觀察員的身份，居然連美國都反對，故而未能竟功。可見一旦被人看穿了連在自己友人眼中都不值一文錢的後果。哀莫大於斯焉！台灣若要在國際上建立別人的信心俾能接受它以觀察員身份重返國際社會，恐怕要等陳水扁及搞台獨的人下台以後才能期望有機會一搏了。◆