兩岸關係新里程碑 論兩岸「經合會」

一、前車殷鑒：

1992年兩岸兩會首次舉行新加坡談判，當年兩岸朝野官民鹹感「兩岸談判時代」已經來臨，兩岸的「軍事敵對」應已漸行漸遠，個人也預測兩岸兩會的談判是兩岸關係發展的里程碑，而結果在各種因素的作用下，兩岸兩會的談判並未成為真正的里程碑，反而成為晴雨表，其中中斷了十年，也成為開放交流以來兩岸關係最糟糕的十年。因此，如今兩岸在簽訂ECFA之後，「兩岸經濟合作委員會」的組成，理論上我們應該小心預測，所謂「前車殷鑒」；然而對比今昔，兩岸關係已大大不同，北京的實力及其國際作用也大大不同，特別是台灣在十年的自我封閉，經濟發展停滯之後，如今兩岸關係特別在經濟關係方面，已經互相依賴，台灣已不可能自外於大陸。因此，雖有殷鑒，個人依然預測「兩岸經濟合作委員會」的成立，肯定是兩岸關係的里程碑。

2011年1月6日上午，兩岸的「海基會」與「海協會」換函通報了委員會成員名單，標誌著「兩岸經濟合作委員會」（以下簡稱「經合會」）在兩岸兩會框架下正式成立。

經雙方商定，「經合會」分別由海基會副董事長高孔廉與海協會常務副會長鄭立中為委員會會議召集人。「經合會」采雙首席代表制，大陸方面委員會首席代表是海協會特邀顧問姜增偉（商務部副部長），台灣方面為台經濟部門負責人梁國新。

大陸的委員會代表包括商務部、國台辦、發展改革委員會、工業信息部、財政部、海關總署、質檢總局等七個部門的海協會理事、專家。未來可視議題需要調整和增補相關人員。

台灣的委員會代表有經濟部、國貿局、金融管理委員會、經濟建設委員會、財政部和海基會等。

據媒體報導，「經合會」定位為兩會架構下設立的兩岸常態性組織，其功能是兩會的「磋商平台及聯繫機制」，其任務主要處理ECFA後續協商議題的業務溝通，以及落實ECFA議定事項執行等相關事宜。 依此報導，「經合會」的任務應比兩岸兩會更繁重，接觸更頻繁，溝通更密切，只要兩岸有經貿往來，必然就需要「經合會」的存在和運作。而回顧兩岸關係的發展，則「經合會」的成立實在不能不稱為里程碑。

二、兩岸「經合會」的政治意含：

兩岸關係在經國先生時代曾訂下「國、共」間的「三不」禁忌，所謂「三不」，就是意謂著台北與北京之間，除了鐵與血之外，不會有接觸，不會舉行談判，不可能妥協；到了1987年11月，台灣開放探親，雖然只是民間的開放，但是畢竟「不接觸」的禁忌就打破了；1992年4月底兩岸兩會在新加坡舉行談判，則「不談判」的禁忌再打破了；2008年6月以來兩岸兩會談成了15項的協議，於是「不妥協」的禁忌也被打破了；至此蔣經國先生當年「國、共」的禁忌就完完全全地不存在了；然而兩岸關係的故事並未結束，兩岸「經合會」的成立使得兩岸關係又往前跨進一大步；如果說以往的兩岸關係，台北當局只是被動的因應和反應，則兩岸「經合會」成立後，就不可避免地主動與北京合作，此一發展趨勢是無法逆轉的，具體而言，其政治意義包含了三點：

第一是由以民代官到由官扮民：在海基會與海協會的時代裡，主要的兩岸接觸方式是白手套的接觸，這是「以民代官」白手套的互動模式，也就是兩岸官方是互不見面，而將相關事宜，委由民間的「授權團體」代為見面商議的模式；此一模式的優點，在於具體體現出「擱置爭議」的原則；而可以順利推動兩岸的具體工作，順理成章成為兩岸接觸的重要平台。但是此種作法最大的問題在於緩不濟急，由於「以民代官」的白手套其權力來自官方授權，但是不論是談判授權或是行動授權，多為限制性授權，往往使「白手套」無法充分因應隨時突發的現場狀況，結果常常令人無法滿意；這在台灣的大陸委員會和海峽交流基金會以往的運作中，相互齟齬，公開爭執已經時有所聞。如今兩岸「經合會」成立，從組成成員看，他們除了外加一個海基會、海協會的顧問銜之外，就是由雙方的官員直接進入委員會，由官扮民長期接觸、討論、處事。反而是海基會、海協會的成員成為配角，這也可以說兩岸兩會的角色已經開始調整和轉換，這也隱含了兩岸關係的發展和演變。

第二是從各自處理到合作理事：在海基會與海協會的時代，涉關兩岸人民的事務，都是採取分別處理的原則，當然在兩岸「司法互助」方面，也有合作辦事的先例，但都是個案的合作模式，只是一種制度性的作法，而今兩岸「經合會」的成立，則不僅僅是制度層面的個案合作，主要是上升到機制（regime）層面的合作，所謂「機制」層面的合作，意謂著有制度的規範，又有組織面的合作以及權力層面的互動；而且隨著兩岸事務不斷的增加，此一機制的工作、互動也不得不更加忙碌，更加吃重，更需要合作，甚至不排除有需要時，會共同設立一些常設的工作單位。如果說過去是各自的仲介部門直接面對兩岸人民，則一旦兩岸「經合會」有必要成立類似「辦事處」機構時，則是兩岸機構直接面對兩岸人民，直接與兩岸人民互動，我們以為這樣一來，兩岸人民對兩岸政權的觀感、印象都將有所改變，如果此一機制確實能夠發揮其應有的角色和功能，則不排除類似合作理事的模式，有可能成為兩岸人民的新要求、新期待。

第三是從經濟互信到行政互信的積累：兩岸ECFA的簽訂，在相當程度上代表了兩岸願意建立經濟層面的互信，然而一般而言，也都理解經濟層面的互信是以「利益」為基礎，此一互信難轉為以名分、權力為基礎的政治互信，如今兩岸「經合會」的成立，將為經濟互信到政治互信之間搭起一座可能的橋樑，我們稱之為「行政互信」，所謂「行政互信」，這是指兩岸公部門的幹部及領導層級的菁英，透過機制化的合作方式，促使兩岸行政菁英真正瞭解、熟悉和習慣彼此的思維法則和處理步驟，這裡就包含了人的合作和事的處理兩大部份，人的部份將彰顯出信任和尊重，而事的部份則理解其邏輯和原則，其外溢的效果，必將有助於消除誤判，有助於準確預測；事實上當前的兩岸關係中，除了上述的「兩岸經濟合作委員會」外，在地方層次也有像福建省「海西區」提出的平潭島特區的「共同規劃、共同管理、共同經營、共同獲利」的試驗，雙方的行政菁英就有了新型的合作可能，共事的過程中，有助於建立行政層級的互信，而兩岸「行政互信」的建立和深化，有助於兩岸制度的磨合，法令的磨合，甚至是制度的模仿、學習，兩岸的行政互信是菁英互信的開始，就有助於快速提升雙方政府的合作，所以「行政互信」既是「經濟互信」的提升為「政治互信」的接點，又是未來建構「政治互信」的基礎。兩岸「經合會」的成立，不但為自己的人民服務，也為對方的民眾服務，這些作為最有利於建立互信，當然也有可能容易破壞互信。一旦能往建立「互信」方向移動，則一方面將大大有利於兩岸間其他敏感部門和要害部門的接觸與互動，另一方面也有利民眾對彼此印象的調整，而此二者就是導致兩岸建立「政治互信」的重要元素。

三、結論：

從經驗來看兩岸「經合會」的成立，未必一定邁向好的結果，也極有可能是雙方菁英份子難以適應彼此，磨合不成，事無所成，從而加深彼此的怨懟；為了避免兩岸「經合會」未來可能朝向相反的方向發展，「慎始」是十分重要的，所謂「慎始」是雙方在一開始的磨合過程中，務必恪守誠信，資訊公開，辦事透明，誠信務實尤為重要。

其次兩岸之間也有必要成立更多的共同的「委員會」，擴大磨合的速度與幅度，從而使大家在合作的程過中去區分個人的障礙和制度或體制的差異，避免大家把所有的困難，上綱上線，誇大困難的本質，提出不必要的應對，增加無謂的困擾，造成意料不到的傷害。

兩岸「經合會」的理想狀態，應該是必須促進兩岸的「行政互信」，最終則是促進「政治互信」，使得兩岸「經合會」的功能最終產生外溢效果。◆