從保釣到南海風雲

前 言

1960年代在釣魚台附近海域發現可能有豐富的石油蘊藏，以及隨之而來的美國與日本琉球群島歸還問題談判，導致1971年海內外保釣運動的高潮。近年來南海周邊國家，在南海島礁歸屬和海域劃分上存在著紛爭，爭議最激烈的地方則在南沙群島。保釣運動尚未成功，南海問題接踵而至。

釣魚台列嶼的重要性在其戰略地位而不在石油資源。南海問題的核心則在於石油與天然氣資源的爭奪；在海底資源被發現之前，東南亞國家對南沙諸島鮮少有領土主張。

由於大陸和台灣均未能採取軍事行動捍衛島嶼主權，導致目前越南竊占29個、菲律賓占9個、以及馬來西亞占5個南沙島礁的不利局面。同時，南海周邊國家刻意以合作條件把區外大國拉入南海油氣開採項目，區外國家對南海問題的介入程度越來越深，南海問題的國際化程度和複雜度因此而日益增高。近來越南在南海問題上態度強硬，背後有美國撐腰。美國介入南海問題，強化越南的戰略優勢感。南海糾紛也擴及菲律賓，菲國6月1日宣佈，就中國海軍在南海活動及計畫建造石油鑽井平台一事，正式向中方抗議。

在東海問題上，中國面對的是日本。在南海問題上，中國面對越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊、印尼等國。在他們後面的，則是美國與澳大利亞等其他國家。

南海概略

南海又稱南中國海，面積350萬平方公里，約等於中國渤海、黃海和東海面積總和的3倍，南海的平均水深約1,200米，最深處超過5,500米。

南海的南部是加裡曼丹島和蘇門答臘島，西面是中南半島，東面是菲律賓群島。南海東北部經台灣海峽和東海與太平洋相通，南部經馬六甲海峽與安達曼海、印度洋相通，東部經巴士海峽進入蘇祿海。

中國南海海域南至曾母暗沙，東至黃巖島，西至萬安灘，共有258個已經命名的島嶼和礁灘，分屬東沙、西沙、中沙與南沙四個群島，其中南沙群島即有230多個島礁。

由於越南、馬來西亞、菲律賓和印尼等大多是二戰結束後才陸續獨立的，因此中國是南海周邊早期唯一的民族國家，也是唯一管轄過南海島礁的國家。《元史》地理志和《元代疆域圖敘》記載元代疆域包括了南沙群島，元朝海軍曾巡轄南沙群島。

1946年根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》，日本投降後中國內政部會同海軍部和廣東省政府委派專員，前往接管西沙群島和南沙群島，並在島上樹立主權碑。中國海軍海防第二艦隊司令率「中業號」、「永興號」、「太平號」、「中建號」等四艘軍艦接收南海諸島，並建碑測圖，其中最大二島即以二軍艦艦名分別命名為「太平島」與「中業島」。

綜合近五十年來各方資料顯示，國際組織和國際出版的地圖和百科全書，例如1955年在馬尼拉召開的國際民航組織太平洋地區航空會議通過的第24號決議，曾要求中國台灣在南沙群島加強氣象觀測。1954年德國出版的《世界大地圖集》，1956年英國出版的《企鵝世界地圖集》，1956年法國出版的《拉魯斯世界與政治經濟地圖》，1963年美國出版的《威爾德麥克各國百科全書》，1973年蘇聯出版的《蘇聯大百科全書》，1972年越南出版的世界地圖及1974年出版的教科書，1979年日本共同社出版的《世界年鑒》等等都承認南沙群島屬於中國領土。

南海問題的起因

南海周邊國家，越戰之前，並無所謂的南海問題；越南在1975年統一後才宣稱其對西沙和南沙擁有主權。菲律賓和馬來西亞等國在70年代以前沒有任何法律文件或領導人提及其領土包括南沙群島。1978年12月，馬來西亞才在其公佈的大陸架地圖上將南沙的12個島礁和海域標在馬來西亞境內。汶萊於1988年10月對南沙的南通礁提出主權要求，理由是該礁鄰近汶萊。

南海周邊國由於1982年聯合國海洋法公約的新規定，在專屬經濟區和大陸架的劃分上，因重疊部份而發生了主權爭議。同時，根據《聯合國海洋法公約》，所有締約國必須在2009年5月13日之前把自己的專屬經濟區和大陸架劃界案提交給聯合國劃界委員會，導致最近南海的風雲再起。

南沙群島面積比較大、在漲潮時仍能露出水面的有11個島和5個沙洲，中國方面南海艦隊的南沙守備部隊除了美濟礁，還護衛著渚碧礁、南薰礁、永暑礁、赤瓜礁、東門礁和華陽礁，這是中國最南端的一支戍邊部隊。中華民國的軍隊1946年起就駐守著最大的太平島，其餘的都被越南、菲律賓和馬來西亞侵佔了。

各國對南海島礁的侵佔現況

南海周邊國家為了爭奪海域資源，覬覦我南海諸島。因為按照國際海洋法，一個島嶼周圍的主權水域可以延伸到1,500平方公里，附帶控制約43萬平方公里的專屬經濟區，因此，有了島嶼主權，就有了海域的資源所有權，尤其是排他性較強的豐富油氣資源。周邊國家對南海島礁的侵佔現況大致如下：

菲律賓　控制黃巖島與南沙海域的9個島礁並劃出領海基線。中業島是南沙群島第二大島，設有南沙群島指揮中心。「中業」系以中國海軍接收南沙群島主權的 「中業號」軍艦命名的。1971年起被菲律賓佔領，島上有駐軍、機場、商店、發電廠等。島西岸有大水井一口，水質好，可飲用，中部有清代小廟一座。馬蘭帕亞油氣田與卡馬戈氣田位於南沙海域，是菲律賓最大的氣田。

越南　對西沙群島有主權要求，控制南沙海域28個島嶼，並在南威島設立南海海上油氣作業據點和越南海軍南沙指揮部，修建有南威島與長沙島機場。九大油田都在海上，其中大熊油田靠近中國海疆斷續線〔注1〕，位於萬安灘的青龍油田在中國斷續線內。越南已從南沙油田中開採了1億噸以上石油、1.5兆立方米天然氣。中越爭議的海域年產油量就有800萬噸，超過越南3,000萬噸年產量的四分之一。

馬來西亞　佔領六個島嶼，並至少對其中一個進行加高處理，還建有三星級旅館。馬來西亞的油氣產量遠高於越南、菲律賓與汶萊，其南海的油氣產量約佔其總產量的70% 。

印尼　沒有對南沙群島中的島嶼提出領土主張，但主張按照大陸架原則確定邊界並享受專屬經濟區，其專屬經濟區的一部分在中國的斷續線內。納土納群島一帶天然氣儲量豐富，東北部225公里處的D-Alpha氣田所在的東納土納盆地部分伸入中國斷續線內。

汶萊　曾經派兵登上南通礁，但在馬來西亞控制這個島礁後沒有再提出主權要求。2000年起提出享有200海里專屬經濟區，其開發的10個油氣田中8個在海上，且大部分在中國海疆斷續線內，招標開採的部分區塊與馬來西亞有爭議，兩國可能聯合開發爭議區塊。

南海周邊國在中國傳統的斷續國界內侵佔島礁，並夥同200多家西方石油公司，積極進行油氣探勘，強行開採油氣。已經鑽探1,000多口井，每年掠奪數千萬噸油氣，而中國至今卻沒有在該海域擁有一口油井。

南海油氣資源知多少？

大陸國土資源部油氣資源戰略研究中心指出，南海有200多個含油氣構造，180個油氣田。初步估計，整個南海的石油地質儲量大致在230億至300億噸（一般而言，地質儲量約只有10%可信度）。中國南海研究院認為，在中國南海傳統疆界線（斷續線）內200多萬平方公里的海域，已探明石油地質儲量達300多億噸，天然氣儲量達15兆立方米。其前身海南南海研究中心認為，南沙海域至少有石油268億噸，天然氣41兆立方米，「佔整個南海油氣資源的一半以上」。而美國地質調查所則估計，南海油氣資源中天然氣占60%-70%，石油儲量為38億噸（總共約合100億噸石油當量），各方估計出入頗大（請注意1立方米 = 35.32立方尺）。

依本人研究，2009年周邊各國所有已知油田的石油剩餘儲量總共大約不到153億桶，約合21億噸，天然氣 297 Tcf（8.4兆立方米），約合495億桶或70億噸石油當量（50%可信度）。若南海佔其中30%，則南海約有剩餘儲量不到30億噸，或210億桶石油當量。請注意：如以50%可開採率計算，則約可生產100億桶石油當量。2009年南海周邊國家共生產大約7億桶石油或9,500萬噸，1,668億立方米天然氣或約14,000萬噸石油當量（合約23,500萬噸）。保守的說，如果其中30%來自中國南海，則超過7,000萬噸石油當量資源原應屬於中國，遠大於大慶油田目前年產量（約4,000萬噸）。若以目前中國南海地區的年產量計，則周邊各國竊占範圍的南海油氣資源大約可生產四、五十年。

相對的，中國2009年約生產1,353百萬桶石油，3Tcf天然氣（約50,000萬桶石油當量），共約合26,500萬噸石油當量（1Tcf=1x10^12 cf， cf—cubic foot）。由此可知：周邊各國每年取自南海的石油資源超過中國年產量的四分之一。

中國至今未能在該海域生產一桶油，主要有三點原因：一是出於顧全大局和平穩定的考慮，未採取針鋒相對的對策。二是中國自身深海開發能力有限。三是享有海上勘探對外合作權的中海油，面對南沙海域成本高昂、產量不確定、涉及領土糾紛等因素，一向抱持謹慎態度。

南海地緣政治及戰略的複雜性

南海的資源利益固然非常重要，但海洋對於周邊國和航道使用國而言，更具有國家安全上重要的意義：南海是連接太平洋與印度洋、亞洲與大洋洲的要道，陸緣國要爭海權，南海是必經之路，海緣國要奪陸權，南海是戰略基點 。由於東南亞國家對中國崛起懷著隱憂，而區外某些大國則擔心迅速發展的中國將會構成他們的威脅，雙方在共同應對中國的問題上找到交集，因而美國在中國與東南亞的南海主權問題上得以乘虛而入。

南海周邊國家刻意以合作條件把區外大國拉入南海油氣開採項目，區外國家對南海問題的介入程度就越來越深，南海問題的國際化程度和複雜度因此日益增高。在中國崛起而固有大國為了強化和維持其全球主導權下，這種戰略意義特別突顯。

全球海上交通咽喉中，馬六甲海峽、巽他海峽（Sund Strait）和望加錫海峽（Makassar Strait）都在南海附近。南海是東盟各國和歐、美、日、俄、澳等主要經濟體的海上航運生命線。日本、韓國90%的石油進口經過南海運輸，南海地區出產的液化天然氣四分之三運往日本，美國從亞太地區進口的各種重要原料9成左右都要走南海航線。

目前美國已有重返南海的動向，日本則將海上交通保護線擴大到南海的大部分海域，以打擊海盜的名義展現其海上軍事力量。

美國在亞洲戰略部署的重點是建設一條「太平洋鎖鏈」，它所要圍困的主要目標就是中國。太平洋鎖鏈包括太平洋第一島鏈和第二島鏈：第一島鏈北起阿留申群島，經過日本、韓國、台灣、菲律賓、一直到新加坡的弧形地帶；第二島鏈，以關島為中心，由澳大利亞、紐西蘭以及其他西太平洋上的群島組成。兩條島鏈的存在制約了中國的海洋發展戰略，對中國極為不利。

從國家安全角度來看，現代高科技戰爭的攻擊方式是非接觸、非對抗的，在1,000公里乃至2,000公里之外就能發動精確打擊。第一島鏈距離中國大陸的縱深基本上都在200海里之內，對於戰爭而言，這個距離乃在中遠程的火力攻擊範圍。

南海、東海正是極易爆發衝突的地區，漫長的封鎖線，中國從哪裡突圍？怎樣才能擺脫被動的局面變為主動？

中國的應對之道

中國作為地區間正在崛起的大國，現階段必須從與美國互動的角度來審視南海問題，並從如何爭取東南亞國家的宏觀戰略上，考慮南海主權爭端。中國曾顯示對南海爭議持以下立場〔注2〕：

一、主張以和平方式談判，解決國際爭端

根據公認的國際法和現代海洋法，包括1982年《聯合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律制度，通過和平談判妥善解決有關南海爭議。這個立場已寫入1997年中國－東盟非正式首腦會晤發表的《聯合聲明》中。

二、主張「擱置爭議、共同開發」

在爭議解決前，願意同有關國家開展合作。中國與有關國家曾就南海問題多次進行磋商，交換意見，達成了廣泛共識。中菲、中越、中馬等國的雙邊磋商機制正在有效運行和對話，取得不同程度的積極進展。

三、重視南海國際航道的安全暢通

中國維護南沙群島的主權和海洋權益並不影響外國船舶和飛機根據國際法所享有的通行自由。中國過去從未干預過外國船舶和飛機在此地區的通行自由，今後也不會這樣做。

就南海問題而言，各方都無意違背2002年11月4日在金邊簽署「以和平方式解決……領土和管轄權爭議」的《南海各方行為宣言》，南海問題僅僅是中國與東盟關係中的一個，不大可能為此武力攤牌。和平方式則有三種選擇：國際法院裁決、聯合國劃界委員會裁定，以及各方直接商談達成協議。法院裁決需要各方同意，中國曾在給聯合國的聲明中表示，在海洋與領土爭端中不接受國際司法與仲裁的管轄。因此，最可行的辦法還是各方協商解決。

然而，1994年東盟宣佈南海問題「將以集體名義而不以雙邊名義接受談判」，因此，中國在這一問題上只能謀求多邊框架下的解決方案，共同組建「南沙能源開發組織」，在對南沙海域進行深入的油氣資源調查基礎上，劃定一些尚未開發的區域為「合作開發區」試行運作。在具體的操作過程中積累經驗、增進互信、分享利益，然後逐步擴大合作。同時，對於那些已經在生產的油氣田，或可由開發方出讓部分股份，從而達成妥協。

結束語

中國海洋油氣資源調查研究起步較晚，對海域的油氣勘探和油氣資源的探明程度較低，尤其是深海油田開採技術不足，開發成本過高，南海群島距離大陸相當遠，建設海洋油田成本高昂，安全問題必須考量，即使可以在南海建成自己的油田，油井的安全又如何應對？

在領土問題無法徹底得到解決，油氣所屬權不明確的情況下，目前的上策可能只有推動與其他國家合作開發，才能使中國的油氣資源減少流失。

〔注1〕中國海疆斷續線：中國出版的地圖中，南海以國界線的表示方法標繪了九條斷續的界線，用以反映中國政府對外的一種權利主張，這就是「九條斷續線」。我們現在所看到的九條斷續線經歷了很多變化，「斷續線」的變化，說明歷屆中國政府對南海管轄權和行政權的繼承和行使。雖然新、舊「斷續線」有著位置上的差異，但無論新線還是舊線，所包圍的島、礁、灘、沙在範圍上是一致的，顯示出中國南海陸地領土主權範圍的歷史延續性。 〔注2〕中國南海問題立場文件（2010年7月24日中國外交部發佈）。 （2010年11月初稿，2011年6月完稿，2011年8月初在台灣同學會報告） 志謝：本文初稿蒙俞力工和劉虛心提供意見。

參考文獻：

賈宇，《南海「斷續線」的法律地位》，《中國邊疆史地研究》，2005年6月第15卷第2期第112-120頁。陳文嘉，《新一輪海洋圈地後的東海與南海》2009，保釣論壇。

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