淺談政治現代化

「政治現代化」與「歷史傳統」有密不可分的關係。

落實「政治現代化」

從1840年鴉片戰爭以來，所有關心中國前途的知識份子，莫不苦心積慮在為國家前途找出路。起先是「洋務運動」，希望藉著引進工業，落實「船堅炮利」來提高中國的國際地位。但甲午一戰，北洋艦隊遭殲滅，因此又轉向「變法維新」。然而當時守舊勢力仍然盤據要津，必得等到1905年，日本再度擊垮了沙俄，引起俄國朝野的震驚。咸認日本之所以能夠在短短十年之內分別擊敗中、俄兩大國，最主要的原因，就是因為推行「明治維新」。日本就是在明治憲法頒布之後，才漸漸成為現代化國家，當俄國激起制憲運動以後，中國也受波及，所以就在1905年，廢除了已經施行整整一千三百年的科舉制度，開始進入一個嶄新的歷史階段。

但是自民國肇建以來，從制憲、「議會政治」到「政黨政治」，一直都沒辦法上軌道。我們今天談「政治現代化」，到底應該從那一個角度切入，攸關爾後憲政體制改革的成敗。筆者想從歷史發展的觀點，先說明今日歐美民主國家所採行自由、民主、立憲主義的「法治國」（Rechtsstaat）的政治體制的由來，再幫大家重構中國傳統政治的圖像，以為落實「政治現代化」稍盡棉薄之力。

歐洲自西元476年西羅馬帝國垮台之後，就進入「黑暗時代」，也就是神權（教會）統治的時代。直到西元1453年英法百年戰爭之後，才開始出現世俗政權，亦即教會的力量漸漸退出現實的政治舞台。隨著「政教分離」，世俗化的政治（Secularization）開始出現。這時候有兩個代表人物，一是義大利的馬基亞維利（Machiavelli），另外一位是法國的布丹（Jean Bodin），他們兩位都主張應該用現實的角度、實證的方法來解析政治現象。在此之前，都是訴諸上帝的權威來經營管理國家。但馬基亞維利主張沒有「上帝」和「教會」，也能夠將國家的政治秩序帶上軌道。與此同時，「民族國家」（Nation State）出現，「主權論」、「君權神授」與「絕對王權」等主張紛紛出籠，史稱「專制主義時代」（Absolutism）。

《什麼是第三等級？》

1789年爆發法國大革命，象徵新興的工商資產階級正式踏進歷史舞台。當時有一位憲法學先驅西耶（Abbe Sieyes）印行了一本膾炙人口的政治宣傳小冊《什麼是第三等級？》他說就是「國家」。原來當時法國有三級議會：第一等級由教會代表組成，第二等級由貴族大地主階級推選產生，第三等級則由有納稅能力的平民透過行會、職業公會推選出來，各個等級均約由六百位議員組成。其中第一與第二等級代表著傳統的守舊勢力，不知道工業時代的來臨，不知道國際貿易的重要性，所以他們所制定的種種政策和法令都跟新興的工商資產階級的利益格格不入。因此，第三等級主張徹底改造現存體制，廢除三級議會，改採所謂的「國民議會」（Assemblee Nationale）。國民議會應該由有納稅能力的成年男子，經公平選舉所產生的代議士組成。所以，我們可以把1789年當作是啟蒙運動的高峰。孟德斯鳩和盧梭等人劃時代的政治思想，隱然主宰著整個法國大革命的走向。

1848年2月，馬克思和恩格斯共同起草的《共產黨宣言》發表，而同年6月第一次無產階級革命也在法國爆發。因此，1848年象徵著另一個新的歷史階段的來臨。自工業革命以還，無產階級因受不了資產階級漫無限制的剝削，終於站出來維護他們自己的權益。1789年法國大革命的主要訴求是「自由主義」，主張「干涉愈少的政府就是愈好的政府」，讓大家去充份競爭，讓有能力的人能夠出頭。但是自由競爭的結果，演成強者任意剝削弱者，強國任意剝削弱國，造成了嚴重的貧富不均。而1848年社會主義革命則要求徹底地改變整個生產秩序，以保障無產階級的工作權與生存權。這個「無產階級」也稱為「第四等級」。

事實上，這種四個等級的分類，完全符合印歐民族的傳統，像印度的種姓制度將人分為：第一級婆羅門，就是僧侶階級；第二級剎帝利，就是貴族階級；第三級吠捨就是工商階級，最低一級首陀羅就是無產階級。

從整個歐洲的歷史發展來看，中世紀的神權政治（Theocracy），就是以僧侶階級為主導的；到15、16世紀漸次轉入以貴族階級為主導的「絕對王權時代」；然後又轉進以工商資產階級為主導的「代議民主政治時代」（Representative Democracy）；最後再進入無產階級所要求的直接民主，反對資產階級民主的「社會主義時代」（Socialism）。

二次世界大戰以後，1949年德意志聯邦共和國基本法第20條明定其國體為「民主與社會的聯邦國家」（Ein Demokratiseher und Sozialerbundesstaat）。其所要求的民主政治不只是形式上的民主，更要求實質上能兼顧社會正義的、有效照顧弱勢族群的民主體制，自此，又進入了另一個新的歷史階段。

兼顧社會正義的民主體制

西方政治會有這種發展，絕非偶然。在神權統治時代（即從西元6世紀到15世紀將近一千年的「黑暗時代」），知識是掌握在教會和修道院手中。誰掌握知識，誰就具有管理社會、經營社會的能力。當時日耳曼蠻人，雖然擁有優勢的武力，卻無法「在馬上」治理天下，亦即戶口登記與記賬，都要讀書識字的人來處理，徵兵、徵糧亦然。所以在中世紀，封建王侯若敢違抗教皇的命令，教皇就會發出通諭，禁止神職人員為該王侯服務，那麼一個王侯很快就會垮台，這就是神權統治的實際狀況。

從神權統治進入絕對王權的一個典型就是莎士比亞筆下的《亨利五世》。「絕對王權」是建立在馬基亞維利的理論上，他在《君王論》中認為，事實上君王可以不必靠教皇的支持、加冕或授予權杖，照常可以有效地統治國家。由神權政治轉入王權政治，還是有一個轉折，那就是「君權神授」的思想。以前是教皇直接來管，現在是上帝把權柄賦與國王代祂來管理國家。因此，君權神授還是跟神有一點關係，到後來將教會的力量排除之後，才真正進入絕對王權的時代。那時強調的是「君王主權」，也就是說一切的榮耀、一切的尊嚴、一切的權利，都來自於國王。國王的權力是不可加以任何限制的，國王是永不犯錯的，國王的話是不能更改的，國王的權威是至高無上的，國王就是國家。國家就是國王。在這種情形之下，就產生國王濫權的流弊，貴族和國王之間爭鬥不已。例如英國的《大憲章》（Magna Charta），就是貴族為了要抵制國王漫無限制的增稅、徵兵，而逼國王簽下的一份文獻，明定國王未事先得到貴族的同意，就不得擅自加稅、徵兵。而1679年的《人身保護令》與1688年的《權利令狀》對國王的權力做更進一步的限制，這就意味著漸漸由「君王主權」轉向「國民主權」。

1789年法國大革命，法王路易16世被送上斷頭台之後，出現了一段期間的恐怖政治，就是從羅伯斯比爾直到拿破侖上台為止。拿破侖後來運用了三次公民投票：先從三個執政裡面，變成「第一執政」；再晉陞為「終身執政」；最後再登基為法國皇帝。歷史上玩弄民意、運用公民投票最成功的首推拿破侖。而拿破侖戰爭之所以會變成一個國際戰爭，最主要是歐洲那些傳統封建政權很擔心法國大革命風潮會夾雜著「民族主義」、「自由主義」思想，擴散到他們的帝國，所以大家聯合起來壓製法國。

「民權」的意義很紛歧

歐洲自法國大革命就進入了「民權時代」。事實上「民權」的意義很分歧，因為那時候資本主義已經相當發達，新興的工商資產階級要求「自由」，而其最要者莫過於「自由貿易」、「自由契約」與「財產權絕對神聖」，這三項就構成了18世紀自由主義思想的核心。因為財產權絕對神聖，才能夠避免國王恣意的徵收；自由契約，才能讓農奴從封建采邑解放出來，而為新興城鎮提供大量的廉價勞動力；自由貿易，則要求國應該盡可能地在進出口時不要課稅，稅課得愈重，對貿易發展的影響就愈大。馬克思之所以批評自由主義，理由就在這裡，他批評代議民主政治是維護資產階級剝削無產階級的攻治體制，這種指控在那個時代並不是完全沒有道理的。

然而，「古典自由主義」的政治理想蘊涵「尊重人權」與「權力分立制衡」等重要理念，而構成現代政治機制的核心。

首先是「尊重人權」。在歐洲，從Althusius開始就為人權思想建構了整套的理論。其實，人權思想可以追溯到羅馬時代的斯多葛學派，尤其是西塞羅。他認為每個人都有不可剝奪、不可讓與的權利。而人權思想卻與「絕對王權」誓不兩立。因為國王既然可以為所欲為，焉可承認「不可讓與的權利」的存在？為了保障人權，就產生了立憲主義的思想。法國大革命後，於1791年制定第一共和憲法，其主要目的就是欲藉成文憲法明定國王權力的界線與國家組成的基本原理，俾有效保障人民的基本權利。

用權力制衡權力

其次是「三權分立」。為了確保人權，孟德斯鳩發展出權力分立與制衡的理論。孟氏主張國家基本上有三種權力：制定法律的權力（立法權）；執行法律的權力（行政權）；以及裁決法律的權力，亦即適用法律發生爭議時，享有做最後裁決的權力（司法權）。康德更進一步，用三段論法把這三種權力組合起來：即立法權相當「大前提」，行政權是「小前提」，司法權則是「結論」。大前提通常指一般法則；小前提則指具體狀況。比如說，「凡人都會死」是大前提，「蘇格拉底是人」是小前提，得出結論「蘇格拉底也會死」。

孟德斯鳩最大的貢獻就在於他首先提出三權分立的見解。其實，權力會使人腐化，要防止權力腐化只能靠權力來制衡權力。因此，國家既然有三種基本權力，就應予以分開。假若有任何兩種權力，掌握在同一群人或同一個人的手裡，那老百姓的自由與權利就完全沒有保障了。假定立法權與行政權掌握在同一個人手裡，只要當權者想要幹什麼，他先立一個「法」，然後依「法」執行，就永遠合「法」。或者行政權與司法權掌握在同一個人手裡，任憑當權者胡作非為，最後送到法院去裁判，當權者當然會判自己勝訴。因此，孟氏要求這三個權力一定要分開。

國家存立的目標，事實上就像先秦思想家荀子所講的「定分止爭」，也就是讓每一個人擁有他應該有的，以防止爭端。如果用亞里斯多德的話來講，就是Justitia Distributiva，即「分配正義」。國家的責任就在維護正義，公權力的行使，均應受此目的的規制。

然而自由主義的缺點，在於只能保障「形式的平等」，而無法實現「實質的平等」。比如說，「法律之前，人人平等」，但是富人就是有辦法請到好律師，窮人三餐都難以為繼，那還有時間準備開庭，遑論花錢去找律師。社會主義是針對自由主義的流弊而起的。亦即資本主義強調「自由」，讓強者能夠淋漓盡致地去發揮他的長才。社會主義則強調「平等」，要求保障每個人應有的、起碼的尊嚴，尤其是保障弱勢族群的生存權和工作權，甚至要保障這些弱勢族群的子女，也應該享有接受同等教育品質的機會，父母的不幸不應延續到下一代，不能讓階級絕對化、永恆化。否則，社會將發生嚴重的決裂，社會主義就是在這樣的理論前提下發展出來的。

但是社會主義隱含著一個理論上的盲點，它低估了「人是自私的」。比方說吃大鍋飯，一百個人開伙總比十個人開伙吃得好。但是在生產的時候，大家都希望少做一點。所以貫徹社會主義的主張，會導致生產力銳減，只顧及「平等」，社會卻無法繁榮，經濟也無法發展。

第三條道路

二次世界大戰以後，德國被分成由蘇聯及西方三強所佔領的兩個部分。在這種情形下，西德仍想盡辦法思考，如何把德國統一起來，如何能在西方的資本主義和東歐的社會主義中間走出一條新的道路。早在30年代新自由主義國民經濟學派就提出「社會市場經濟制度」（Sozialemarktwirtschaft），來調和自由市場經濟制度跟計劃經濟制度，這就是所謂「第三條道路」。由於這條道路在西德的卓越成就，使其他西歐國家也先後採用了這種「社會民主」（Social Democracy），亦即能有效貫徹社會正義的民主體制。

孫逸仙於1896年1897年在倫敦停留期間，有機會在大英博物館圖書室研究半年，從而接觸到俾斯麥的社會立法政策。當時的德國非常值得我們參考，因為德國是西歐列強裡，工業化起步最慢，但卻發展最快的國家。因此，社會的對立、摩擦也最為嚴重，所以主張社會改革最激烈的共產主義就誕生在德國。但有趣的是，1883年馬克思去世，就在這一年－－服膺保守主義的帝國首相－－俾斯麥開始推行最為先進、也備受稱頌的「社會立法」（Sozialgesetzgebung）。社會立法迄今已有百餘年的歷史，孫逸仙剛好學到1883年到1890年的經驗。德國的社會立法自1890年以後又有長足的進步，只可惜我們對歐洲比較不熟悉，而未予以應有的重視罷了。孫逸仙在民生主義裡的主要主張，幾乎全部學自俾斯麥的社會立法政策，包括員工分紅入股、大型企業國營、累進稅制及土地政策。

在回顧歐洲過去一千多年來的歷史及政治發展之後，筆者想就現代自由、民主、立憲主義的「法治國」做進一步的介紹，「法治國」包涵七大要素：即基本人權、國民主權、權力分立與制衡、議會政治、依法行政、司法獨立審判及多黨公平競爭的政治體系。本文只擬就「議會」與「政黨」兩項略陳管見。

建立良好的議會制度

事實上，民主政治的真諦就是「議會政治」（Parliamentarism），然而我們到現在連議會政治都還沒學好。政府好像也不太在意，老是認為社會安定比建立一套良好的議會制度還重要。

議會政治的本質是要解決一個「兩難」問題。盧梭在『民約論』開宗明義就寫道：「人生而自由，然而卻處處都在枷鎖之中。」這句話蘊涵這個「兩難」問題：人應該是自由的，每個人天生都想要自由，不願讓別人束縛，但現實上卻又處處受到限制。人一出生就受到各種風俗習慣、倫理道德、甚至法律的約束，幾乎毫無自由可言。

但是人由於有理性，就會要求「自由」，亦唯其如此，人才有「尊嚴」。有尊嚴的人凡事只服從自己的意志，是自己行為的立法者，也是自己行為的最後決定者。反之，凡事都要聽別人的，由別人替你決定，這種人是「奴隸」，而不是有尊嚴的人。一個能夠當自己行為立法者的人，才是自己的主人，才是有尊嚴的人。所以，人的尊嚴就表現在他是自由的，他的自由就表現在他只服從自己－－或自己與他人共同－－立下來的行為律則，這是人之所以為人，所以尊貴的地方。但是在現實世界，人不能離群索居，人只有在社會之中，才能充份發展自己的人格。而生活在社會之中，就有種種生活規範要遵守，而不能為所欲為。

「議會政治」就是要調合「人在理想上要求能夠獨立自主」與「人在現實上要接受風俗習慣、倫理道德以及法律的規範」。議會政治可貴之處就在：經由定期的選舉，我們推選出代議士，到國會去替我們訂定法律。就服從法律這個角度來看，我們是「被統治者」（The Ruled）；但是從法律是由我們自己所推選出來的代議士，間接去替我們訂定的，「服從法律」其實就是間接服從自己的意志，在此我們顯然是自己的「統治者」（The Ruler）。因此，一方面要求自由，一方面又不得不服從法律的「兩難」，就得到撫平了。所以說議會政治是民主政治的本質。

台灣民主政治的隱憂

事實上台灣的議會政治弄不好，跟議會的權力太過有限有關。一位鄉鎮市民代表的待遇，延會費加進去，平均一個月不到新台幣九千元，而一位鄉鎮市公所職員的薪俸有二萬多元，難怪代表們一天到晚都往公所跑，俾承攬些許工程。或包娼包賭，而不務正業，難以養廉。縣市議員的津貼每月約合新台幣二萬五千元。立法委員的待遇相當部長級，照理來讓，縣市議員的待遇也應該相當局長級，鄉鎮市民代表則應讓相當課長級才對，但是我們的制度刻意把他們貶低。此外，鄉鎮公所的預算平均50%仰賴縣政府補助，縣政府的預算則約40%仰賴省政府補助，省政府的預算亦高達35%仰賴中央。由於下級政府財政無法獨立，而上級政府的補助又不是法定補助，就使得上級政府有很多機會可以介入或干涉下級政府的財務、人事、甚至政策。今天的議會政治搞得亂七八糟，跟這種強幹弱枝的財政收支劃分有非常密切的關係。在地方財政短絀的情形下，議會還能審什麼預算？預算只是禮貌上讓議會看一下而已，反正地方行政首長有辦法向上級政府爭取到預算補助，跟議會有沒有通過預算案不太有關係，這就使得議會充斥無力感。議會無力就代表選民無力，立法院無力就代表納稅人無力。因此，議會政治沒上軌道，是台灣民主政治最大的隱憂。

其次談到「政黨」，台灣也有「政黨」，只是其內涵與「政黨政治」的原意大相逕庭罷了。政黨本來是在一個多元化社會中，擔負「協力建構國民總意志」的重任，讓各個立場、利益相矛盾、相衝突的社會階層，有均等的機會影響決策的形成。因此，政黨扮演著反映民意、整合民意的角色。然而今天國民黨「主流派」和「非主流派」意見極為分歧。「主流派」跟民進黨「美麗島系」之間的歧異可能遠小於跟「非主流派」的差距。同樣，民進黨各派系間的分分合合也不是為了政治理念或策略路線有何不同，完全是基於現實政治利益的考量，這種未上軌道的「政黨政治」會導致亡國滅種。

中國歷史上也有「黨」，君不見「尚黑」為黨嗎？東漢末年，聚集在京都洛陽的太學生有三萬多人，提倡清議，相互標榜，肆意褒貶時政，導致兩次黨錮之禍，使得原本存在於外戚與宦官間的政爭更為變本加厲，漢朝就這樣亡掉了！唐朝中葉以來的牛黨和李黨之爭，李德裕是唐朝士族階級的代言人，牛僧孺則代表布衣苦讀致仕的進士階級，也就是靠考試出身的。在培養治國人才方面，這兩種出身各有利弊。從漢朝以降，豪門巨室，常常一個家族裡出了數以十計的三公九卿，在大家族裡常常可以聽到前朝的典故，這都是在培養政治人才。但是自隋朝以來，由於科舉制度的普遍推行，只要詩詞歌賦、策論考得好，就可以登進士，未來的仕途也因而飛黃騰達。牛僧孺就代表苦讀出身的平民階級，李德裕則代表沒落中的名門巨室。至於北宋也有新舊黨爭，起因是針對王安石所推行的新政有不同的評價，後來則演成情緒、甚至地域之爭。簡言之，新黨代表新的南方力量；舊黨像洛、蜀、朔三派代表守舊的北方力量。而民國初年的「政黨」，其黨綱莫不大同小異，可以「富國強兵、抵禦外侮」八個字總括。政黨之間鬥來鬥去只為爭權奪利，與民意的歸趨毫無關係。我國政黨政治不上軌道，可謂其來有自，到現在仍是有政黨之名，而無政黨之實。

從周朝魯隱公元年談起

政治現代化，大概就是指引進議會政治、政黨政治等「法治國」重要機制而言。這些機制的產生，事實上，在西方都有它特定的歷史與社會條件，它們都發生在工業革命之後，由於社會多元化而產生。我們不應囫圇吞棗，妄自菲薄，自怨自艾，而應同情地瞭解，未經工業革命洗禮的中國，過去在政治制度上有建樹。傳統政治沒得到適度的尊重，是歷史的悲哀。

談中國傳統政治，要從周朝談起。中國一切禮法典章文物制度，大概都是在周朝確定下來的。談周朝最好從魯隱公元年（西元前722年）談起，亦即周平王四十九年，這年平王東遷洛陽。

周朝社會分成六等級：最高為天子，其次諸侯，然後大夫，再其次為士，再下來才是庶人，最下等級是奴隸。讓我們從天子、諸侯、大夫、士、庶人這五個等級政治社會地位的變遷，來解析中國歷史是如何發展的。

在西周時，周天子是天下的共主。舉凡軍國大事，包括祭祖、封禪，通通由周天子主持；諸侯之間的爭議，也由天子裁決；采邑分封的權力更在天子手上。但是從平王東遷洛陽以後，天子的地位一落千丈。代之而起的是春秋五霸，五霸主要的責任有四：（一）「尊王」，維護周天子為天下共主的地位；（二）「攘夷」，就是要抵禦蠻夷狄戎的入侵；（三）防止諸侯之間的兼併；（四）禁絕諸侯內部的篡弒。最早成就霸業的首推齊桓公，其次是晉文公。其實齊桓、晉文的政策主導了整個春秋時代的政治，到以後向戌的弭兵會都是按照這個路向走出來的。易言之，春秋時代天子式微，真正掌權的是諸侯，也就是這五霸。

至周威烈王二十三年（西元前403年）韓趙魏三家封侯。起先是知氏聯合韓、趙、魏三家，滅掉范氏和中行氏，三家又結合起來滅掉知氏，後來這三家皆自稱為「侯」。直至周威烈王二十三年，竟然周天子也正式封這三家為侯！這便是資治通鑒從此寫起的原因。司馬光批評：「禮」莫重於名分，朝政日衰就是因為周天子自己壞了名分。而安王十六年（西元前386年）田氏篡齊，齊本為姜姓，是周的姻親，姬姜聯婚，而姜姓被田氏篡奪了，周天子竟然命齊大夫田和為諸侯，自此家宰，亦即大夫階級的地位又凌越了諸侯。

「士族」取代「士大夫」

中國政治到了漢朝有突破性的發展，漢武帝罷黜百家，設立五經博士及其弟子員，當時只要精通一經，就可以獲得功名利祿。由於漢朝印刷工具尚未發達，紙張的使用並不流行，用抄甚是費事，因此，收藏古藉經典愈豐的家族就愈具影響力，像伏生、孔家都坐擁大量古藉。其他有專攻春秋的，也有專攻易經或禮記的家族，代代相傳，由「系世經學」，久而久之，因通經致仕，又變成「累世公卿」，也就是讀書人的家族一變而成另一種新貴族。復以漢高祖劉邦出身寒微，同他出來打天下，眾品雜陳，有屠狗之徒、囚犯及流民。除蕭何與張良而外，少有博學之士。而項羽則代表沒落的貴族階級。天下統一後，非劉氏不得王，因此，先秦貴族政治的余緒一掃而空，代之而起的則是「士族政治」。漢武帝時，董仲舒提「天人三策」，建議獨尊儒術，設置五經博士。因此誰擁有經書，治經治得好，就可以致仕陞官，這就造成了「士族」，中國歷史舞台的主導者自漢以迄南北朝終於以「士族」取代「大夫階級」。

隋煬帝大業二年（西元606年）開進士科，到唐朝時，科舉制度全面實行，固定每三年（後來甚至改為每年）舉行一次。上面所提到的牛李黨爭就發生在此時。由於魏晉南北朝施行九品中正制，使得「上品無寒門，下品無士族」、「高門華閥有世及之榮，庶姓寒人無寸進之路」。當時讀書人想要出人頭地，非得投靠豪門巨室當部曲不可。所以到了隋唐便全面性開放，也就是平民百姓投入仕途的機會也與「士族」平等。北宋由於活版印刷術的發明，學術傳播更為普及。迄清光緒三十一年（西元1905年）廢掉科舉為止，庶民階級則又取代「士族階級」。

因此，中國歷史有它進步的一面：歷史的主導權春秋時從「天子」下移為「諸侯」，戰國再下移為「大夫」，漢朝以降則下移為「士」，到隋唐以下，只要肯用功讀書，庶民布衣也可晉陞為公卿。所以說整部中國歷史有它理性而進步的一面。只可惜從明朝以後，中國的政治就漸漸走下坡。由於胡惟庸案和藍玉案，明太祖廢掉宰相，使得王權凌駕「相權」，至此君臣關係發生鉅變。尤其是滿人入主中土以後實行部族政治，要到太平天國以後，曾、胡、左、李出現，漢人的政治地位才稍見好轉。

秦始皇併吞六國

中國雄據東亞大陸，自盤庚遷殷（西元前1384年）迄今已逾三千三百年，歷史未曾中斷，偌大之民族，繁衍不息，環顧古今中外，可謂絕無僅有，若非中國傳統政治制度有過人之處，何以至此！中國傳統的政治規模，因周公的制禮作樂而粗具雛形，及秦始皇併吞六國，廢封建、行郡縣、書同文、車同軌、由是進入大一統階段。秦始皇在中國政治制度史上大的功跡有二：其一為設置宰相，將相權由王權分出；其次為創設「廷議」，舉凡軍國大事均付「廷議」裁決。真正的專制帝王不會設置廷議來限制自己的權力，譬如法蘭西皇帝拿破侖三世所主持的國務會議，向來只是聽取總理大臣或國務大臣報告而已，他從不在會議上與大臣討論或下指示，而是散會後才和他的親信隨從交換意見，再做成決定。大臣們只能從政府公報裡才知道皇帝的決定，這就是古今中外獨裁者的共同特點。所謂「天威難測」，如此，獨裁者的私慾較易得逞，而其真正意圖旁人則無從得悉。秦始皇建立廷議制度，又命李斯為丞相，李斯最可惡就是沒有反對焚書坑儒，當時連焚書坑儒都是經過廷議決定的。一般人不瞭解秦始皇，如果他真那麼不講人情、那麼昏庸的話，他還能並滅六國嗎？果不其然，那六國不是更糟糕嗎？那也早該亡國了！秦始皇統一天下後，馬上修築馳道，以供戰車之用。馳道相當現今的高速公路，秦始皇想以武力來統治中國，但沒想到駕崩之後，才三年秦朝就滅亡了。

漢高祖登基後即困於匈奴，難有作為，及文景之治崇尚黃老思想，施行無為而治。漢朝的政治規模始於漢武帝的「復古更化」，武帝揚棄秦始皇的武力統治思想，而採董仲舒的建議，力行「郡國察舉」和「辟召」。「郡國察舉」是薦舉「孝子」、「廉吏」、「賢良」、「文學」、「力田」、通曉胡語或其他「茂材異等」之士到朝廷任職；至於「辟召」則責成三公九卿或郡太守就德才兼備之士征辟出仕，這些制度慢慢的發展，到東漢和帝時，都已制度化了。

和帝時中國約有60個郡，每個郡大小不一，小郡人口不到10萬人，大郡則逾兩百萬人。依規定，一郡每滿20萬人，每年要推選「孝廉」或「茂材」一人。如果是六十萬人的郡，則每年要推選三人，但是一個郡每年最多可推選六人。如果一郡人口在10萬到20萬人之間，那每二年要推選一人，如果不到十萬人，則每三年推選一人。被選出來的人先到朝廷任郎官，郎官就是幫皇帝看門、執戟、跑腿，在皇帝旁邊多看、多聽、多學習，如果皇帝交辦事務，處理得好，那就會調整職務。這是一套選舉、訓練、培養治國人才的新制度。

漢朝良好的政治制度

現在我們之所以被稱為「漢人」，乃是因為漢朝有這麼一個良好的政治制度。秦代要靠武力來維繫全國的統一，到漢朝則由於全國各郡每年或每兩、三年都會有德才俱優之士被推舉到中央政府，各地民間疾苦可以有效地反映到中央。這些郎官偶爾回去，也可以把朝廷的狀況告訴鄉里。這樣就造成了一個上下互相交通，上情可以下達，下情也可以上達的效果。漢朝人口最多的時候，約有六千五百萬人，在兩千年前，要維持這麼一個大帝國，可謂絕無僅有，真是了不起的成就。相較於舊約聖經裡面，耶和華常向以色列的族長許諾，只要其族人遵守衪的戒律，耶和華就保證讓他們像沙一樣多地繁衍。然而到現在，以色列人口未超過一千萬，而中國則早已超過十億人了。要維繫這樣一個國家，如果沒有一套良好的制度，是不可能的。

其次，值得一提的是漢朝類似於代議制度的例子。漢昭帝始元六年（西元前81年）2月到6月，在京城長安舉行了一場重大的財經政策大辯論。在《鹽鐵論》這部書裡頭，桓寬把整個大辯論的過程都記載下來，內容十分精闢，較之今天先進國家之國會公報毫不遜色。當年漢武帝為了要湔雪國恥，加上他好大喜功，多次討伐匈奴，軍費浩繁，結果是搞得民間苦不堪言。本來武帝為整軍經武，率先捐錢，希望因其拋磚引玉，俾喚起工商界的響應，孰知反應冷淡，這就惹火了漢武帝。依漢制，皇帝的私產向由少府掌管，而山川林澤的資源本來就是皇帝私產。從春秋戰國以來，最大的經濟利潤不是在山林（盛產林木和鐵礦）就在湖澤或海邊（產鹽）。春秋戰國時期，由於天下大亂，很多人擅自入山砍伐材木、煉鐵、鑄錢或到海邊曬鹽，由於有厚利可圖，因此，防不勝防，禁不勝禁，只好在山川林澤的出口，設立關卡徵稅。「征」者正也，若不交稅，那國家就予征伐。所以漢武帝在盛怒之下，就決定將鹽鐵收歸國營，由桑弘羊主其事。桑弘羊時任大司農，相當於今天的財政部長，也兼領鹽鐵事務，整頓下去，工商界怨聲載道。

有人才不會用與沒有人才

漢武帝駕崩之後，過了五年，在漢昭帝始元六年，由於一場宮廷內部的權力鬥爭，引發了這次長達五個月的鹽鐵政策大辯論。參加的人是當年由京畿附近推選出來的「文學」六十餘人與當權的御史大夫桑弘羊辯論。細讀之下，實在令人汗顏，我們今天立法院辯論的水準，比起二千年前差多了。

此外，權力制衡的制度，到秦漢已相當完備。秦置諫議大夫多至數十人，屬郎中令，兩漢改隸光祿勳。所謂「宰相用捨聽於天子，諫官予奪聽之宰相，天子得失聽之諫官」。諫官專掌獻替以正人主，至於御史則職司糾察以繩百僚。而且中央政府和地方政府也有制衡關係，我們現在的地方政府，比起漢朝，實在差太多了。漢朝那時有六十個郡左右，郡的最高行政首長是太守，有相當大的自主權，郡太守若調內廷，就相當三公九卿，約相當於現在的部會首長。那時太守一年的俸祿是粟二千石，一石為十斗，一斗為十一點五台斤，所以說二千石為23萬台斤。以現在的米價一台斤10元來算，一年的俸祿是230萬元，平均一個月大概20萬元，現在部長級待遇大概也才20萬元而已。漢朝的地方制度比唐朝好，盛唐有三百五十八個州（府）。試想總經理之下如果只有五位經理，那麼這五位經理就一定很有權力；反之，如果總經理之下有30位經理，那麼經理的權力就小得可憐了。因為總經理的特別助理會較經理更有權力。同樣的道理，漢朝只有六十個太史，所以人才能夠留在地方。天底下出了什麼問題，到最後一定要靠人才來解決，地方的問題在地方就有人才可以直接解決掉，不必積壓到中央去。唐朝，則因為人才集中到中央，人才集中到中央坐冷板凳！一個國家「有人才不會用」比「沒有人才」還糟糕，這是非常嚴肅的問題。

就是不買皇帝的賬

唐朝雖然地方制度不如漢朝，但是中央官制則頗值稱述。唐代中央政府置三省六部。三省指中書省、門下省與尚書省。六部則指尚書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部。中書省負責擬皇帝的敕令，門下省掌封駁。任何皇帝的敕令，一定要由中書省先擬稿，再送給皇帝朱批，然後再送到門下省副署、封駁後，才轉尚書省發交六部執行，並不能為所欲為。由於尚書省負責執行，而中書、門下兩省負責決策的研擬，因此中書、門下兩省的長官均為宰相，兩省依例就國家重大政策先在「政事堂」開會，先行溝通，依「賢均從眾」的原則議決軍國大事。由於中書、門下兩省總攬決策權，自武則天以後，中書省稱「鳳閣」，門下省稱「鸞台」，所謂「不經鳳閣鸞台宣過，何名為敕」這是以相權節制王權的典型。

若以當時的弊端來分析，則可以幫助我們對歷史有更深刻的理解。其實，皇帝也並非那麼守法，茲以「墨敕斜封」為例。「斜封」意指「斜封官」，相當於今天的「黑官」。所謂「斜封官」就是皇帝不依常規，繞過中書，門下兩省，而自任命的官，而那封人事任命書，皇帝不便正封，只得斜封。一般而言，斜封官都升不上去。至於「墨敕」，是相對於「朱批」而言，皇帝用墨筆來批示公文，因為不是經由中書省呈送上來的。談到「墨敕斜封」，也有一些硬骨頭的大臣，就是不買皇帝的賬。

由此可知中國自有一套選賢舉能權力制衡的制度，比起16世紀還在講絕對王權的歐洲強太多了。到16世紀為止，歐洲的侯王還有文盲，而中國的皇帝則除了像少帝、哀帝、殤帝等，那種三、四歲就死去的皇帝之外，大多受過良好的教育，連「胡人」出身的帝王，像劉曜、劉淵、石勒、符堅、拓跋宏等。無不個個學富五車、出口成章，相形之下中國真是文明太多了。難怪自馬可波羅以迄17、18世紀，中國一直是歐洲各國艷羨倣傚的對象。沒有中國的榜樣，就沒有以理性為主導的啟蒙運動。啟蒙運動的理想則在法國大革命之後漸次落實。民主政治的主要機制，莫不是近現代歐洲菁英將「理性」運用到多元化的工業社會，而設計出來的成果，俾有效管理公共事務。

相權的式微

中國傳統政治的敗壞要從相權的式微談起，宋太祖趙匡胤由於取得政權並不光明磊落。陳橋驛兵變，趙匡胤被禁軍擁立為皇帝，所以他擔心別人也會如法泡製，所以在「杯酒釋兵權」解除石守信等侍衛諸將兵柄之後，就對宰相范質等立威。前朝宰相和皇帝議政不是坐而論道，就是命坐賜茶。自此，廢坐論之禮，宰相與皇帝說話必須立談，並要具札子進呈。明太祖更進一步廢撤宰相，而清朝的部族政治就更而下之了。偏偏就在此時爆發鴉片戰爭，國人的自尊自信毀於一旦，各種問題紛至沓來。外有窮凶極惡的西方列強，內有積抑已久的滿漢矛盾，既對傳統文化喪失信心，又有西洋文明橫加誘惑，真是亙古未有之大挑戰！今天唯有重新瞭解歷史傳統，確認中國人的政治智慧。我們的祖先在古代既能隨著不同的歷史與社會條件，迭創令人讚歎的良法美制，我們沒理由不相信，身為子孫的我們也同樣可以順應時代的需求，成功地完成政治現代化的艱鉅工程。我們要重建「文化主體意識」，很有自主性地汲取先進國家的經驗，就傳統歷史文化中可資借鑒者，賦與創造性的詮釋，才能為未來更進一步的發展，紮下更堅實的基礎。讓「傳統」非但不再是追求現代化的包袱，而是推動更進一步現代化的動力。

揚棄崇洋的政治現代化

現在中國民族正以無比的信心與勇氣推行工業化，從而帶動了整個社會結構的變遷，政治制度當然也應有所調整。而易經六十四卦中，講制度變革的首推「蠱」卦，「蠱」卦的前一卦是「隨」卦，意味者「上下相隨，天下太平無事」，但承平日久就會偷安，蠱卦緊跟隨卦之後，卦辭謂：「蠱。元亨。利涉大川。先甲三日。後甲三日。」前半意指久安之後，則天下敗壞，出了事故，適合大有作為、大事變革。每個制度久了一定會腐敗，就要更改，才能日新又新。至於「先甲三日，後甲三日」意義尤為深遠。古代政令都定在甲日實施。當時天干記日，亦即以甲、乙、丙、丁、戊、己、庚、辛、壬、癸來記日。選擇甲日，來實施新的政令，象徵新的開端。所謂「先甲三日」，甲的前三日就是辛日，「辛」的同音假借，是新舊的「新」，有「更新」、「改新」之意。所以說，要實施新政令的前三天，一定要預先廣為佈告周知，讓大家知道，不能不教而殺，這體現了「仁道」的精神。所謂「後甲三日」，甲的後三日為丁日，「丁」的同音假借，是叮嚀的「叮」，有叮嚀告誡之意。新政令剛施行，大家還不太熟悉，如有犯禁，不要直接繩之以法，而要先告誡叮嚀，這就彰顯了「恕道」的精神。

「先甲三日，後甲三日」就是中國正統的法治觀念，以今天法治國的理念來講，蠱卦的「先甲三日」是說要頒佈一個新的政令以前，最好能開個公聽會，聽取利害關係人的意見，以便讓大家養成更強的法意識；開始實施之後，也要有一個緩衝期，即「後甲三日」。這個卦辭是文王在西元前12世紀寫的，距今已逾三千年，實在不簡單。我們現在致力於政治現代化，一方面要學習「蠱」卦所揭示的「利涉大川」，即承平日久之後，要有大事變革的魄力；另一方面也要從而肯定「傳統」的價值，揚棄盲目崇洋的政治現代化，落實能與傳統相呼應的「法治國」（Rechtsstaat）理想。◆