經略南海藉箸代籌

張競
(中華戰略學會研究員)


壹、前言

近年來南海爭端升溫成為國際社會焦點,然若究其緣由,其實並非單純領土主權議題,而是強權操弄之戰略課題。誠然此等海域與領土爭議有其歷史糾葛,然其得以激化,自有國際政治操作痕跡。為能理解其所隱含之戰略意涵,自不宜純自領土主權爭議視角切入。

筆者在本文中係自海峽彼岸,在不觸及台灣前提下,以超然之立場,評論北京應當如何經略南海。歷史分析技巧中,存有背逆史實論證手法;其係探討特定史事發展軌跡若是另循他途,對未來世事發展將產生如何變化。此等思維論證方式,係在要求歷史學者超脫既有史實約束,不受既定框架羈絆,期能深入探求影響史事發展真正要素。

筆者大膽運用背逆史實論證技巧,仿張良所為,為掌天下大局者藉箸代籌。此舉有利之處在於不受既定體制思維框架拘束,但缺點則是有時未見得能夠理解主政者所須面對之難處與限制。

由於海峽此岸亦涉身南海情勢,筆者藉箸代籌撰稿為彼岸分析論政,還要設身處地為彼岸考量經略南海議題,若是論及對台策略,恐將有失公允;因此特別在文中刻意迴避台灣因素,在此先作說明。

貳、戰略態勢分析

中南海主政者若是審視南海領土與海域主權爭議,就必須從全球與亞太整體戰略格局加以省思。就戰略思維眼光觀察,針對南海爭議,應可推估出下列要點:

首先就是要注意到各當事國所涉及之南海權益,在規格上都是周邊利益。儘管近年來強權不斷炒作南海自由通航論述,但南海爭端從未衝擊到海洋輸運安全。就算曾經有因此兵戎相見情事,但海運安全完全不受影響,亦未影響到各國重大利益。所以就算爭議不斷,摩擦時起,層次向上提升的可能性相當有限。

其次則是各國雖在南海開採資源或是從事撈捕作業,但所涉及海域或島礁,往往並非爭議所在。儘管多國不斷強調開發資源,未來能否以經濟效率有效開採,其實尚在未定之天。事實上各國亦未積極探勘與開採,顯見其並未存有急迫性。

再者就各國當前政治課題來說,海域爭議絕非核心項目;其之所以屢次端上檯面,實係政治人物配合國際強權操作所致。國際強權私下鼓動,希望藉此著力指涉區域事務,本係政治權謀,不足為奇;但就各個當事國政治基調與重要政策文件內容觀察,南海爭議尚不足以成為當前政治主軸,更遑論為之開啟戰端。

此外,面對運用國際法仲裁機制據以興訟,或是強權援引國際法屢屢叫陣,其實更不必為此擔心。除此等國際法管轄權限於法無據外,更應該窺破國際社會中,國際法經常被認為是弱邦招認無奈的虛架式,以及強權掩蓋野心的障眼法。若是未經協議,就片面運用國際法,迫使他方就範,其實更顯現出此等特質。儘管如此,還是要妥為因應,在不失裡子前提下,完整地保住面子。

同時要理解到南海爭議,本身就是項無法在短期內完全解決與底定之議題;再對證史上國際政治協商談判例證,就可知堅持多邊協商係存心使其無法斷然定案,而強權正因如此得以握有操作運用之空間。所以未來經略南海,務必要打破對手國多邊協商之如意算盤,要求各方務實採取雙邊協議,才有可能突破困局與死結。

最後就要來審視扈從強權,希望藉由應和大國主張來渾水摸魚之馬前卒。誠然其不無可能盲動冒進,造成失控而必須攤牌,但此種刻意拖人下水之下三濫伎倆,基本上會影響整體布局,所以亦應為其主子強權所不容。儘管南海摩擦不斷,貿然升溫至大規模兵戎相見,可能性確實不高;為此傾力一搏,更是匪夷所思。

綜上所述之戰略態勢分析,雖然有人視南海海域爭議,可能成為赤龍遨遊藍水之絆腳索,但就目前北京經略海洋實踐作為來看,其雖表面上是個引人不快困擾議題,但卻無礙於整體發展格局。究其緣由,就是在於南海域爭議之戰略價值,屢屢遭致多人高估所致。

參、整體戰略、統籌作為

誠如前述戰略環境分析所指出,南海議題升溫純然係由強權操弄所致,因此必須提高戰略高度來思考所有作為。當前經略南海之要旨在於瓦解強權圖謀之戰略布局,縮限潛在戰略對手操弄情勢脈動之戰略空間,因此針對南海當事國作出某種程度讓步與妥協,只要從大局上能夠獲得利基,其實是戰略作為上合理之代價。

經略南海必須講究整體戰略,統籌中央與地方、公務與私營等不同部門與單位之作為;避免遭致外人分化,使得各個力量相互矛盾而抵消其效力。軍事國防、外交經貿、法務宣傳及公安司法都須相互呼應,如此能統籌作為,支持整體戰略。

面對當前南海態勢,在與各個當事國斡旋時,必須承認現實,保障現狀。假若對手提出正面回應,就應採「人敬我一尺,我敬人一丈」原則回報。籠絡與懷柔本是外交縱橫術之基本作為,如此可以爭取其向心,從而阻斷強權拉攏該國,成為南海生事馬前卒之計謀。但對刻意配合強權之對手國,則應不假辭色,堅定打擊,如此方能建構賞罰分明之約制條件,獲得戰略布局主動權。

為打破潛在戰略對手所作布局,經略南海之戰略指導自然是遠交近攻,各個擊破;不論係採傳統華夏兵學連橫之計,破除東協與強權及其幫手所欲建構之合縱架構,抑或運用統一戰線,聯次要敵手對主要敵手,以及聯明日敵手對今日敵手,皆具有思考探討之空間。

為能支持前揭縱橫捭闔作為,必須運用各種宣傳作為,以及積極發表政策聲明,破除在南海議題上之多項謬論與誤解,期能鞏固論述話語權與發聲地位。唯有點破南海爭議升溫本質所在,才能夠使得當事國理解,避免強權刻意設定之框架,才能獲得解決與妥協之空間。否則隨強權起舞與擺佈,最後僅能將事態拖延下去,永遠成為雙方關係發展之障礙。

首先針對南海事關航行自由之議,必須提出南海爭端存在多年,儘管摩擦與衝突不斷,但所有航經南海之航運交通,仍然正常運作。唯一例外係美國於越戰期間對於越南之封鎖與佈雷,此與南海島礁爭議完全無關,但確實影響航行自由與安全。此外更應舉證南海爭議島嶼礁石與主要通航路線距離甚遠,運用各種圖表及統計,說明此等推論不過是強權欲涉足南海之口實與詭論。

其次就是要揭穿所謂多邊協商架構,其實是存心讓南海爭議延宕不決,不論以任何表面文字加以掩飾,只要陳明各國本身主權爭議,豈有交付東協無關此事之會員國指三道四之法理空間。希冀運用東協整體之力,形塑對立架勢,確實是某些南海爭議對手國之如意算盤,但東協確實亦有成員國不願配合,隨之起舞,另做文章,只會影響區域穩定與往來。此等在基本立場上之矛盾,應當加以運用。

此外亦應考量倡議讓東協各國,皆能涉入其成員國相互間領土爭議,作為反制;泰馬、馬菲、泰柬、柬越、越寮及泰緬之間都有劃界爭議,假若無關南海之會員國都可獲得參與南海多邊協商地位,則應比照南海爭端議題,倡議所有東協會員國都應參與前述邊境領土爭端,以符目前南海議題多邊協商之精神。其實如此對照,就可知容許無關南海爭端之東協會員國加入協商,在本質上就極為荒謬;亦可就此加強主張藉由雙邊協商解決爭議之基本原則論述力度。

最後亦應將過去多年在陸地與鄰邦完成劃界,解決邊境領土爭議皆係排除無關國家,藉由當事國直接協商達成作為案例;特別是要舉出北部灣劃界,亦是經由當事國雙邊協商才能定案列為論述重點,如此才可證明立論有據。總而言之,將南海爭議與航行自由聯結,再以多邊協商加以綁架是對手強權布局之基調;所有論述作為,應當運用外交會談、學術著述及媒體評論,以多層次多管道方式將其瓦解,否則就無法掌握戰略主動。

肆、有為有守,積極作為

在具體作為上,對各個不同當事國應該採取差別待遇,其中參考依據應當以其與潛在對手強權國唱和程度為基礎。誠如前述,南海爭端是項戰略布局上之鬥爭,而非具有重大實際利益標的物之矛盾。因此在海洋權益上作出適切讓步,其實是為使當事國認知,其能取得實際利益,並解決此等延宕不決之爭議,對比日後雙方發展建設性之關係,其實是項符合長久利益之選項。

由於南海爭議各個當事國狀況不同,因此應當首先要由並未積極與強權唱和者下手,然後再對馬前卒與態度惡劣者,運用強硬手段使其就範。此等軟硬兼施使周邊各鄰邦畏威懷德之策略,應當從華夏歷史中找答案,就可理解其拿捏取捨之分寸所在。但必須牢記,儘量避免以軍事手段攤牌,就長遠來看,除非係被動應戰,取得勝績,否則主動用兵是很難師出有名,底定全局。

就目前來看,汶萊與馬來西亞兩國在南海議題上向來保持低調,亦從不扈從與附和強權詭論,因此應當在使其感受目前其在南海既有利益不受影響之前提下,讓其能夠保有裡子而且面子無損,化解其國內政治阻力,解決爭端,達成協議。就汶萊來說,其僅主張專屬經濟海域,但並未聲索該海域內南通礁之主權,因此可在保證尊重其既有經濟權益之條件下,與其達成協議,使其承認南通礁主權之歸屬。

同樣對於馬來西亞來說,假若在保證其保持彈丸礁行政權若干年之前提下,讓其放棄聲索權而承認彈丸礁主權之歸屬,就應當與其達成協議。假若讓馬來西亞能夠有機會延長其在彈丸礁之實際經營權利,就算因此放棄主權聲索,但卻可達成協議,解決爭端,其實未來彈丸礁尚且還有可能變成雙方發展關係之正面因素。總之,對於汶萊與馬來西亞兩國,應當儘量以懷柔作為解決爭議之指導原則,讓其既有利益獲得尊重與保障,才有可能突破僵局,解決爭議。

在此必須提醒,儘管東協涉入南海爭議,不斷聲稱採取多邊協議方式解決爭端,但在實際作為上,2009年3月16日馬來西亞就與汶萊兩造以交換信函方式,在諸多爭端上達成協議,其中亦涉及南通礁在內。假若該兩國如此私相授受,希望能夠獲得其他聲索國背書,就必須正視讓所有當事國參與,才能夠完全解決爭議。因此在處理此事時,務須理解到該等協議,表明「假若您能調整,我也願意配合」之務實立場,才能有效地顛覆強權所刻意操弄佈置之困局。

至於對付曲意配合強權,還刻意在國際法機制上大打法律烏賊戰之菲律賓,雖然在國際法戰場上不必與此等無賴行為糾纏,但不妨考慮在其國內開闢法律戰第二戰場,期能釜底抽薪,徹底瓦解其主張南海諸島主權之基礎。由於目前菲律賓聲索南海諸島,僅以1978年6月11日由菲國總統發布第1596號總統令作為依據,若是對比該國諸多法令,確實可運用其國內釋憲手段,顛覆其主張之法理基礎。

菲國曾以多項法令定義其領土範圍,其中1961年6月17日公布之「第3046號共和國法」,亦即「菲律賓領海基線界定法」就在第一條中明列其領土範圍之基礎,但其中並未包括南海諸島與黃岩島。若再參照其他與菲律賓國土有關之法律文件,諸如1898年美西巴黎和約、1900年美西華盛頓條約、1930年美英條約、1935年菲律賓憲法以及1987年菲律賓憲法,亦從未提及南海諸島與黃岩島;因此若提出釋憲訴訟,自然就可證實菲國南海爭議立場完全不符其國內基本法理。

其實菲國國內對於其政府當局刻意配合強權,在南海無端生事亦有反對聲浪,同時亦認為如此作法不符菲國長遠之戰略利益。若能對此等明理人士加強溝通聯繫,由其針對南海諸島主權歸屬疑義提出釋憲要求,將可適切約束目前菲國無理取鬧之舉。但必須謹記在此等過程中,應強調此舉係與菲國民族自尊具有平行利益,充分運用其民族主義情緒,彰顯其甘為強權馬前卒,實為民族屈辱之理則關係。

最後針對南海當事國中唯一與大陸直接接壤之越南,則應採取軟硬兼施之兩手策略,充分運用政黨外交管道,爭取其國內具有相當社會影響力團體,期能軟化與轉化對抗立場,尋找妥協空間,利於穩定雙邊關係,解決南海爭議。基於雙方在陸地與北部灣順利劃界前例,證明與其達成雙邊協議空間確實存在,差別僅在於價碼高低,以及能否保存顏面,和氣收場而已。因此積極擺脫多邊協商框架糾纏,積極與其展開雙邊協商,確為解決爭議杜絕強權操弄重要關鍵。

針對目前南海當事國在經貿上與中國大陸關係密切,但在安全課題上卻未能完全解除疑慮之現實狀況,必須以辯證上之對立統一原則予以解讀。對於如何經由縱橫之術解決南海爭議,就必須思考由量變至質變之矛盾運動,由此框架掌握對手國立場變化。唯有運用辯證思維,才能夠以不同方式,分別應對各個當事國;而其中尤其要經常採取易位思考模式,兼顧其面子與裡子,才有可能突破困境,解決爭端,以利經略南海。

至於在南海投資經營,應本諸「守島係最後底線、巡護為基本要求、執法是主權象徵、服務乃國際形象」戰略指導,積極有所作為。「守島係最後底線」其理自明,毋庸多言,但如何將點連結成線段再擴及全面,將獨立據點組織成足以相互呼應支援之陣地,自然就是加強各島礁間交通聯繫與守備兵力之機動能力。

經略南海藍色疆域,應循「巡護為基本要求」指導,派遣各個機關之艦艇共同巡護南海,保持在此海域之巡護活動係展現政治決心,同時亦支持控有島礁之實際作為。但僅藉定期巡護不足以具體彰顯主權,更須以「執法是主權象徵」為念,不時針對不法活動,依據國際與國內法條予以取締,藉此闡明具備司法管轄權,以鞏固主權立場。

最後須藉「服務乃國際形象」指導,運用「軟實力」提供國際公益服務,建構絕不經營私利形象,對比南海周邊各國搶礁佔島,競逐資源,彰顯控有南海諸島能夠嘉惠國際社會,藉此鞏固主權外兼顧國際聲譽。而具體措施則是營建海運助航設施,並主動向聯合國國際海運組織登錄,註明擁有並維護該導航號標。

循此原則,應同時建立航空號標,主動發射助航導引信號,提升南海海域飛行器飛航安全。除應主動在國際民航組織登錄外,亦須通報各國飛航主管政務機關,供其轉知民航業者參用。所有在南海諸島現有與未來營建之機場,亦須向國際民航組織登錄,並主動發布飛航與聯絡資料,提供申請緊急迫降服務。

南海氣象與海象觀測通報更是操作國際形象重要手段,此除應與國際氣象組織預報體系接軌登錄外,更應以多種管道,實際發表預報資料,提供國際社會運用,藉此鞏固實際佔有南海諸島之事實。最後更應藉海上搜救、醫療救護及提供設施,支持跨國科學研究等公益服務,結合環保污染巡查與保育漁源等司法活動,保護南海資源,期能支持永續經營,此皆將有利爭取國際聲望並彰顯主權。

伍、結 語

南海爭端絕非純然之領土爭議,其本質已發展成為強權圖謀之戰略布局,如何在此等競逐與協商過程中,掌握主動,獲得主控權,才是經略南海最重要之核心重點。面對地處要衝,「攻者所必取、守者所必固」之戰略要點,必須牢記「徒有地之利、而無力與智,豈非禍之由?」千萬莫為寸土之錙銖小利而圖一時之功,要有計千秋之格局,才能謀國族長遠之福祉。◆