經略南海藉箸代籌

壹、前言

近年來南海爭端升溫成為國際社會焦點，然若究其緣由，其實並非單純領土主權議題，而是強權操弄之戰略課題。誠然此等海域與領土爭議有其歷史糾葛，然其得以激化，自有國際政治操作痕跡。為能理解其所隱含之戰略意涵，自不宜純自領土主權爭議視角切入。

筆者在本文中係自海峽彼岸，在不觸及台灣前提下，以超然之立場，評論北京應當如何經略南海。歷史分析技巧中，存有背逆史實論證手法；其係探討特定史事發展軌跡若是另循他途，對未來世事發展將產生如何變化。此等思維論證方式，係在要求歷史學者超脫既有史實約束，不受既定框架羈絆，期能深入探求影響史事發展真正要素。

筆者大膽運用背逆史實論證技巧，仿張良所為，為掌天下大局者藉箸代籌。此舉有利之處在於不受既定體制思維框架拘束，但缺點則是有時未見得能夠理解主政者所須面對之難處與限制。

由於海峽此岸亦涉身南海情勢，筆者藉箸代籌撰稿為彼岸分析論政，還要設身處地為彼岸考量經略南海議題，若是論及對台策略，恐將有失公允；因此特別在文中刻意迴避台灣因素，在此先作說明。

貳、戰略態勢分析

中南海主政者若是審視南海領土與海域主權爭議，就必須從全球與亞太整體戰略格局加以省思。就戰略思維眼光觀察，針對南海爭議，應可推估出下列要點：

首先就是要注意到各當事國所涉及之南海權益，在規格上都是周邊利益。儘管近年來強權不斷炒作南海自由通航論述，但南海爭端從未衝擊到海洋輸運安全。就算曾經有因此兵戎相見情事，但海運安全完全不受影響，亦未影響到各國重大利益。所以就算爭議不斷，摩擦時起，層次向上提升的可能性相當有限。

其次則是各國雖在南海開採資源或是從事撈捕作業，但所涉及海域或島礁，往往並非爭議所在。儘管多國不斷強調開發資源，未來能否以經濟效率有效開採，其實尚在未定之天。事實上各國亦未積極探勘與開採，顯見其並未存有急迫性。

再者就各國當前政治課題來說，海域爭議絕非核心項目；其之所以屢次端上檯面，實係政治人物配合國際強權操作所致。國際強權私下鼓動，希望藉此著力指涉區域事務，本係政治權謀，不足為奇；但就各個當事國政治基調與重要政策文件內容觀察，南海爭議尚不足以成為當前政治主軸，更遑論為之開啟戰端。

此外，面對運用國際法仲裁機制據以興訟，或是強權援引國際法屢屢叫陣，其實更不必為此擔心。除此等國際法管轄權限於法無據外，更應該窺破國際社會中，國際法經常被認為是弱邦招認無奈的虛架式，以及強權掩蓋野心的障眼法。若是未經協議，就片面運用國際法，迫使他方就範，其實更顯現出此等特質。儘管如此，還是要妥為因應，在不失裡子前提下，完整地保住面子。

同時要理解到南海爭議，本身就是項無法在短期內完全解決與底定之議題；再對證史上國際政治協商談判例證，就可知堅持多邊協商係存心使其無法斷然定案，而強權正因如此得以握有操作運用之空間。所以未來經略南海，務必要打破對手國多邊協商之如意算盤，要求各方務實採取雙邊協議，才有可能突破困局與死結。

最後就要來審視扈從強權，希望藉由應和大國主張來渾水摸魚之馬前卒。誠然其不無可能盲動冒進，造成失控而必須攤牌，但此種刻意拖人下水之下三濫伎倆，基本上會影響整體布局，所以亦應為其主子強權所不容。儘管南海摩擦不斷，貿然升溫至大規模兵戎相見，可能性確實不高；為此傾力一搏，更是匪夷所思。

綜上所述之戰略態勢分析，雖然有人視南海海域爭議，可能成為赤龍遨遊藍水之絆腳索，但就目前北京經略海洋實踐作為來看，其雖表面上是個引人不快困擾議題，但卻無礙於整體發展格局。究其緣由，就是在於南海域爭議之戰略價值，屢屢遭致多人高估所致。

參、整體戰略、統籌作為

誠如前述戰略環境分析所指出，南海議題升溫純然係由強權操弄所致，因此必須提高戰略高度來思考所有作為。當前經略南海之要旨在於瓦解強權圖謀之戰略布局，縮限潛在戰略對手操弄情勢脈動之戰略空間，因此針對南海當事國作出某種程度讓步與妥協，只要從大局上能夠獲得利基，其實是戰略作為上合理之代價。

經略南海必須講究整體戰略，統籌中央與地方、公務與私營等不同部門與單位之作為；避免遭致外人分化，使得各個力量相互矛盾而抵消其效力。軍事國防、外交經貿、法務宣傳及公安司法都須相互呼應，如此能統籌作為，支持整體戰略。

面對當前南海態勢，在與各個當事國斡旋時，必須承認現實，保障現狀。假若對手提出正面回應，就應採「人敬我一尺，我敬人一丈」原則回報。籠絡與懷柔本是外交縱橫術之基本作為，如此可以爭取其向心，從而阻斷強權拉攏該國，成為南海生事馬前卒之計謀。但對刻意配合強權之對手國，則應不假辭色，堅定打擊，如此方能建構賞罰分明之約制條件，獲得戰略布局主動權。

為打破潛在戰略對手所作布局，經略南海之戰略指導自然是遠交近攻，各個擊破；不論係採傳統華夏兵學連橫之計，破除東協與強權及其幫手所欲建構之合縱架構，抑或運用統一戰線，聯次要敵手對主要敵手，以及聯明日敵手對今日敵手，皆具有思考探討之空間。

為能支持前揭縱橫捭闔作為，必須運用各種宣傳作為，以及積極發表政策聲明，破除在南海議題上之多項謬論與誤解，期能鞏固論述話語權與發聲地位。唯有點破南海爭議升溫本質所在，才能夠使得當事國理解，避免強權刻意設定之框架，才能獲得解決與妥協之空間。否則隨強權起舞與擺佈，最後僅能將事態拖延下去，永遠成為雙方關係發展之障礙。

首先針對南海事關航行自由之議，必須提出南海爭端存在多年，儘管摩擦與衝突不斷，但所有航經南海之航運交通，仍然正常運作。唯一例外係美國於越戰期間對於越南之封鎖與佈雷，此與南海島礁爭議完全無關，但確實影響航行自由與安全。此外更應舉證南海爭議島嶼礁石與主要通航路線距離甚遠，運用各種圖表及統計，說明此等推論不過是強權欲涉足南海之口實與詭論。

其次就是要揭穿所謂多邊協商架構，其實是存心讓南海爭議延宕不決，不論以任何表面文字加以掩飾，只要陳明各國本身主權爭議，豈有交付東協無關此事之會員國指三道四之法理空間。希冀運用東協整體之力，形塑對立架勢，確實是某些南海爭議對手國之如意算盤，但東協確實亦有成員國不願配合，隨之起舞，另做文章，只會影響區域穩定與往來。此等在基本立場上之矛盾，應當加以運用。

此外亦應考量倡議讓東協各國，皆能涉入其成員國相互間領土爭議，作為反制；泰馬、馬菲、泰柬、柬越、越寮及泰緬之間都有劃界爭議，假若無關南海之會員國都可獲得參與南海多邊協商地位，則應比照南海爭端議題，倡議所有東協會員國都應參與前述邊境領土爭端，以符目前南海議題多邊協商之精神。其實如此對照，就可知容許無關南海爭端之東協會員國加入協商，在本質上就極為荒謬；亦可就此加強主張藉由雙邊協商解決爭議之基本原則論述力度。

最後亦應將過去多年在陸地與鄰邦完成劃界，解決邊境領土爭議皆係排除無關國家，藉由當事國直接協商達成作為案例；特別是要舉出北部灣劃界，亦是經由當事國雙邊協商才能定案列為論述重點，如此才可證明立論有據。總而言之，將南海爭議與航行自由聯結，再以多邊協商加以綁架是對手強權布局之基調；所有論述作為，應當運用外交會談、學術著述及媒體評論，以多層次多管道方式將其瓦解，否則就無法掌握戰略主動。

肆、有為有守，積極作為

在具體作為上，對各個不同當事國應該採取差別待遇，其中參考依據應當以其與潛在對手強權國唱和程度為基礎。誠如前述，南海爭端是項戰略布局上之鬥爭，而非具有重大實際利益標的物之矛盾。因此在海洋權益上作出適切讓步，其實是為使當事國認知，其能取得實際利益，並解決此等延宕不決之爭議，對比日後雙方發展建設性之關係，其實是項符合長久利益之選項。

由於南海爭議各個當事國狀況不同，因此應當首先要由並未積極與強權唱和者下手，然後再對馬前卒與態度惡劣者，運用強硬手段使其就範。此等軟硬兼施使周邊各鄰邦畏威懷德之策略，應當從華夏歷史中找答案，就可理解其拿捏取捨之分寸所在。但必須牢記，儘量避免以軍事手段攤牌，就長遠來看，除非係被動應戰，取得勝績，否則主動用兵是很難師出有名，底定全局。

就目前來看，汶萊與馬來西亞兩國在南海議題上向來保持低調，亦從不扈從與附和強權詭論，因此應當在使其感受目前其在南海既有利益不受影響之前提下，讓其能夠保有裡子而且面子無損，化解其國內政治阻力，解決爭端，達成協議。就汶萊來說，其僅主張專屬經濟海域，但並未聲索該海域內南通礁之主權，因此可在保證尊重其既有經濟權益之條件下，與其達成協議，使其承認南通礁主權之歸屬。

同樣對於馬來西亞來說，假若在保證其保持彈丸礁行政權若干年之前提下，讓其放棄聲索權而承認彈丸礁主權之歸屬，就應當與其達成協議。假若讓馬來西亞能夠有機會延長其在彈丸礁之實際經營權利，就算因此放棄主權聲索，但卻可達成協議，解決爭端，其實未來彈丸礁尚且還有可能變成雙方發展關係之正面因素。總之，對於汶萊與馬來西亞兩國，應當儘量以懷柔作為解決爭議之指導原則，讓其既有利益獲得尊重與保障，才有可能突破僵局，解決爭議。

在此必須提醒，儘管東協涉入南海爭議，不斷聲稱採取多邊協議方式解決爭端，但在實際作為上，2009年3月16日馬來西亞就與汶萊兩造以交換信函方式，在諸多爭端上達成協議，其中亦涉及南通礁在內。假若該兩國如此私相授受，希望能夠獲得其他聲索國背書，就必須正視讓所有當事國參與，才能夠完全解決爭議。因此在處理此事時，務須理解到該等協議，表明「假若您能調整，我也願意配合」之務實立場，才能有效地顛覆強權所刻意操弄佈置之困局。

至於對付曲意配合強權，還刻意在國際法機制上大打法律烏賊戰之菲律賓，雖然在國際法戰場上不必與此等無賴行為糾纏，但不妨考慮在其國內開闢法律戰第二戰場，期能釜底抽薪，徹底瓦解其主張南海諸島主權之基礎。由於目前菲律賓聲索南海諸島，僅以1978年6月11日由菲國總統發布第1596號總統令作為依據，若是對比該國諸多法令，確實可運用其國內釋憲手段，顛覆其主張之法理基礎。

菲國曾以多項法令定義其領土範圍，其中1961年6月17日公布之「第3046號共和國法」，亦即「菲律賓領海基線界定法」就在第一條中明列其領土範圍之基礎，但其中並未包括南海諸島與黃岩島。若再參照其他與菲律賓國土有關之法律文件，諸如1898年美西巴黎和約、1900年美西華盛頓條約、1930年美英條約、1935年菲律賓憲法以及1987年菲律賓憲法，亦從未提及南海諸島與黃岩島；因此若提出釋憲訴訟，自然就可證實菲國南海爭議立場完全不符其國內基本法理。

其實菲國國內對於其政府當局刻意配合強權，在南海無端生事亦有反對聲浪，同時亦認為如此作法不符菲國長遠之戰略利益。若能對此等明理人士加強溝通聯繫，由其針對南海諸島主權歸屬疑義提出釋憲要求，將可適切約束目前菲國無理取鬧之舉。但必須謹記在此等過程中，應強調此舉係與菲國民族自尊具有平行利益，充分運用其民族主義情緒，彰顯其甘為強權馬前卒，實為民族屈辱之理則關係。

最後針對南海當事國中唯一與大陸直接接壤之越南，則應採取軟硬兼施之兩手策略，充分運用政黨外交管道，爭取其國內具有相當社會影響力團體，期能軟化與轉化對抗立場，尋找妥協空間，利於穩定雙邊關係，解決南海爭議。基於雙方在陸地與北部灣順利劃界前例，證明與其達成雙邊協議空間確實存在，差別僅在於價碼高低，以及能否保存顏面，和氣收場而已。因此積極擺脫多邊協商框架糾纏，積極與其展開雙邊協商，確為解決爭議杜絕強權操弄重要關鍵。

針對目前南海當事國在經貿上與中國大陸關係密切，但在安全課題上卻未能完全解除疑慮之現實狀況，必須以辯證上之對立統一原則予以解讀。對於如何經由縱橫之術解決南海爭議，就必須思考由量變至質變之矛盾運動，由此框架掌握對手國立場變化。唯有運用辯證思維，才能夠以不同方式，分別應對各個當事國；而其中尤其要經常採取易位思考模式，兼顧其面子與裡子，才有可能突破困境，解決爭端，以利經略南海。

至於在南海投資經營，應本諸「守島係最後底線、巡護為基本要求、執法是主權象徵、服務乃國際形象」戰略指導，積極有所作為。「守島係最後底線」其理自明，毋庸多言，但如何將點連結成線段再擴及全面，將獨立據點組織成足以相互呼應支援之陣地，自然就是加強各島礁間交通聯繫與守備兵力之機動能力。

經略南海藍色疆域，應循「巡護為基本要求」指導，派遣各個機關之艦艇共同巡護南海，保持在此海域之巡護活動係展現政治決心，同時亦支持控有島礁之實際作為。但僅藉定期巡護不足以具體彰顯主權，更須以「執法是主權象徵」為念，不時針對不法活動，依據國際與國內法條予以取締，藉此闡明具備司法管轄權，以鞏固主權立場。

最後須藉「服務乃國際形象」指導，運用「軟實力」提供國際公益服務，建構絕不經營私利形象，對比南海周邊各國搶礁佔島，競逐資源，彰顯控有南海諸島能夠嘉惠國際社會，藉此鞏固主權外兼顧國際聲譽。而具體措施則是營建海運助航設施，並主動向聯合國國際海運組織登錄，註明擁有並維護該導航號標。

循此原則，應同時建立航空號標，主動發射助航導引信號，提升南海海域飛行器飛航安全。除應主動在國際民航組織登錄外，亦須通報各國飛航主管政務機關，供其轉知民航業者參用。所有在南海諸島現有與未來營建之機場，亦須向國際民航組織登錄，並主動發布飛航與聯絡資料，提供申請緊急迫降服務。

南海氣象與海象觀測通報更是操作國際形象重要手段，此除應與國際氣象組織預報體系接軌登錄外，更應以多種管道，實際發表預報資料，提供國際社會運用，藉此鞏固實際佔有南海諸島之事實。最後更應藉海上搜救、醫療救護及提供設施，支持跨國科學研究等公益服務，結合環保污染巡查與保育漁源等司法活動，保護南海資源，期能支持永續經營，此皆將有利爭取國際聲望並彰顯主權。

伍、結 語

南海爭端絕非純然之領土爭議，其本質已發展成為強權圖謀之戰略布局，如何在此等競逐與協商過程中，掌握主動，獲得主控權，才是經略南海最重要之核心重點。面對地處要衝，「攻者所必取、守者所必固」之戰略要點，必須牢記「徒有地之利、而無力與智，豈非禍之由？」千萬莫為寸土之錙銖小利而圖一時之功，要有計千秋之格局，才能謀國族長遠之福祉。◆