美國的東亞政策：挑戰增多

編案：「美國外交政策全國委員會」曾在台北公然阻撓前總統馬英九與大陸搞和平協議，去年川普當選與蔡英文通電向其致賀後，這一委員會再訪台北、北京、東京，進行年度的瞭解實況之旅，他們此行瞭解的實況報告值得關心兩岸情勢者參考，因此我們刊出孫揚明先生的譯文，不過要說明這完全是出於美國統治集團的利益而為新政府作的報告。但在蔡英文不接受「九二共識」的現狀下，要求「尋求新的過渡安排以確保現狀」，豈不是要大陸放棄「一中原則」，其用心良苦，可能只是白搭。

前 言

「美國外交政策全國委員會」（NCAFP）自2016年12月5日至17日，訪問了台北、上海、北京與東京，就東亞當前的安全困境與當地的高階官員、學者與智庫深入討論，進行每年一度的瞭解實況之旅。

本團由NCAFP會長迪卡蘿大使率領，成員有芮效儉大使、麥德維中將（退休）、李維亞與NCAFP的李瀅 （Juliet Lee ）。

摘要與建議

蔡英文致電川普，川普又質疑長久以來的美國一中政策，為雙邊關係帶來大震撼，北京因此警告華府，美國新政府上台後，雙邊關係可能嚴重惡化。一通不過要台北放心的電話，當下在一些人眼裡不知對台灣是福是禍，台灣很可能成了北京出氣的第一個目標。

北京目前仍顯得自制，但來自黨、政與軍方高官的信息，表明如果美國改變對台灣和中華人民共和國的政策，北京將在幾條戰線上奮力反擊，包括針對台、美的進口，甚至針對軍事的領域。北京的惱怒已惡化台海兩岸關係，兩岸關係也看不到有重回正面發展勢頭的景況。

在北韓方面，中華人民共和國堅持對話，不搞制裁，是處理平壤核武能力日增的最佳辦法。和美國及其盟邦不同，中國專家視北韓的威脅沒有那麼迫切，甚至質疑美國對此一威脅的評斷。北京官員一再重申支持平壤的提議，以凍結核武計畫交換美國停止軍事演習。中國這樣看待北韓，表明北京與華府在觀點與政策上的鴻溝越來越大。

最後，日本耽憂中國的軍力與其在尖閣島（中國稱釣魚島）的準軍事挑戰，並開始加強海岸警備隊的力量。日本官員對日俄和平條約有一定期望，但步伐會因俄羅斯不願在領土問題讓步而趨於緩慢。就日本決策者而言，南韓內部政局的發展令人耽心日韓和解的進程可能受阻。在東京與在盟邦和友好國家的專家呼籲，美國新政府的亞太政策要更可預測更透明。

對美國新政府而言，在東亞戰略對峙的緊張形勢昇高之際，要確保盟邦與夥伴的信心，政策的高度清晰就至關緊要。政策的難以捉摸不可能增強大家唯美國馬首是瞻的信心，必須審慎顧及美國友邦、盟邦的忌諱，他們視美中衝突的好處少禍害大。

台灣：從欣喜到不安

在總統當選人川普與台灣總統蔡英文通電談話，在總統當選人質疑美國長期奉行的一中政策，在這些事態發展對美中關係、台海兩岸關係可能急轉直下所帶來的驚懼、不安與顧慮氛圍中，NCAFP瞭解實況之旅走訪台灣、中華人民共和國和日本。

蔡英文總統電總統當選人川普祝賀勝選後不久，NCAFP代表團抵達台北。這通意外又空前的電話談話後，台灣處在高興到欣喜若狂的氛圍中，官員、智庫專家、公眾和台灣媒體視此刻提供的是再保證，很可能導致增強與華府的關係。

在這通電話與我們到訪前，對總統當選人在競選期間漠視盟友、拒絕TPP貿易協定的談話，台灣一個智庫的代表們已經向我團一團員表示不安。這些學者認為這一談話預告美國要疏離甚至放棄傳統盟邦，是對台灣一度期待加入的主要亞太經貿結構判死緩的癥兆。他們憂心美國新政府走向孤立主義。蔡川通話後，這些台灣同僚顯然重拾信心，冀望美國新政府會掛念台灣的安全與經貿需求。

這通電話後，北京刻不容緩就其對海峽兩岸關係的意義對台灣領導發出嚴厲警告。相形之下，北京表面上對華府的不悅則相對克制。中華人民共和國只把矛頭對準蔡總統，用中國外交部長王毅的話：她搞了個「小動作」。北京的批判意味蔡與台灣要承受嚴重後果，這一警告的意義在我們訪問途中才領會到。

蔡英文任總統不過六個月，因無法實現承諾，振興經濟，讓這個過於依賴與大陸貿易的經濟多元化，民望一路下滑。蔡英文與其政府繼續這條路線時，北京終止兩岸官方對話，縮減與台島一度相當興旺的旅遊生意，施壓台灣經濟，讓蔡在政治上更難施展。幾位有影響力的與會人士告訴NCAFP代表團，TPP的可能消失，台灣最終想成為這一貿易協定中一員的希望跟著消失，這會加大北京對台灣的經濟優勢，削弱台灣多元化其經濟的希望，容北京更有力對付台灣。

北京目前對台施壓的行動，是針對蔡總統拒絕接受九二共識的回應之一，此一共識聲明只有一個中國，海峽兩岸可自由解讀「一個中國」的意含。有了這個刻意模糊的九二共識，蔡的前任馬英九總統任內，台灣與大陸的合作激增，兩岸間的緊張情勢隨之驟降。北京視九二共識為這類兩岸合作的基礎，一直要蔡英文接受九二共識，並警告道，如她不這樣做會破壞兩岸關係的基礎。

蔡英文在設法緩解北京的不悅，並以不同方式，對北京要的「一中原則」作出回應，包括不斷重申她維持台海兩岸關係現狀的承諾，包括提醒大陸她就任「中華民國」總統的誓詞是根據中華民國的「一中」憲法。身為主張獨立的民進黨主席，蔡英文謹小慎微的避免分離主義者那套可能昇高與北京緊張關係的言語。不過蔡英文雖一直留意著不要明白拒絕，但表明不願意接受九二共識，只強調她不接受「北京解釋的」共識。

有些大陸專家說蔡英文這樣講是「朝正確的方向邁出一小步」，但仍不足以滿足北京的要求。大陸一位處理兩岸關係的權威人士（指周志懷，譯者）說「門還沒有關上，還留了一個縫」，以解決與台北的歧異，但他也警告道，蔡英文任何追求永遠從大陸分裂的舉動只會「帶來衝突」。

我們在台灣的談話對象，包括在野的國民黨人，都認為蔡英文面對北京的要求，只能走到這一步，再進一步的任何舉動都會激怒黨內的「深綠」分子，降低她的領導威望。

有人對我們說，近幾個月，幕後一直在努力消除台灣與大陸的歧異，包括研擬一個雙方都能接受的新諒解來取代九二共識的想法都討論過。為此蔡英文還努力建立一個與北京接觸的新渠道，不過我們得到的可靠消息，是她的努力並未成功。在做這樣努力的當頭，蔡英文打電話給總統當選人川普，攪亂了她與北京的關係，大陸已不願回應蔡英文的試探或她尋找的新折衷方案。一位台灣官員把兩岸的對話與合作說成是一座「需要修復的斷橋」，並說台北與北京可能達成的妥協已淹沒在大陸痛批蔡英文的聲浪中，北京暗示會因這通電話可能報復台灣。

非但沒有回應台灣恢復兩岸全面合作的意願，北京還暗示要對台灣出重手，包括說服台灣剩下的一些邦交國與台北斷交，進一步削減觀光客與貿易，擴大中止兩岸接觸的範圍，施壓大陸台商支持九二共識；甚至用台灣的媒體管道對蔡政府施壓。就在這樣的背景下，2016年12月21日發佈的聖多美普林西比與台灣斷交的消息，或可視為北京照其既定的應對方案展開行動了。

NCAFP的台北行快結束時，北京表明準備好要來硬的，包括軍機在台灣上空巡航，像是要左右台灣主流對總統這通電話帶來多少好處的看法。

在台灣媒體和我們許多談話對象中，慢慢意識到蔡英文低估了北京對這通電話的反應。民進黨一位立法委員告訴媒體，美國把台灣當成「棋子」利用，台灣必須為自己讓人這樣利用「付出代價」。台灣著名的一位保守派學者擔心台灣成了美中關係裡討價還價的籌碼，台灣可能給「賣掉」。國民黨一位著名立法委員甚至指出，川普陣營強調「美國第一」，表明美國將來有可能變成一個不是那麼可靠的盟友。也有人認識到，北京對台灣的影響太大，台灣急需向大陸釋出無意藉這通電話根本改變兩岸關係的信號。

對這通電話出現弊大於利的判斷，從我們訪問期間台灣高官出面抑低其重要性可以看出（「不過一通電話嘛」成了典型說法）。蔡總統公開努力平息這通電話可能導致台灣改變與美國或北京關係的揣測。與NCAFP團會晤時，蔡英文表示她視「對美國與對中國大陸的關係同樣重要，因二者對亞太區域的和平與穩定至關重要。」她的說法已由台灣媒體大肆報導。我們訪問結束時，因這通電話而來的欣喜已逐漸消褪，台灣當局要準備應付兩岸關係走向一段艱困期的可能。即使面對越來越惱火的北京，蔡總統與其政府仍不斷表示要維持兩岸的合作與往來。 【待續】◆