竟有不釋憲的司法院

一、前 言

台灣地區立法院制定了《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》（後簡稱《條例》）引起許多的質疑，是否違背憲法，是否違反了立法應遵守之法治國原則，應有釐清的必要。本文針對該條例實施兩年以來，產生了理論上及實務上的諸多爭議，尤其在條文立法上、學說理論上及實務運作上所涉及的違憲問題，分項逐一加以闡述。

二、法治國憲法原則的檢視

台灣地區憲法揭示平等權，同時明定「政黨平等」，立法者只針對一黨立法，即是違反個案立法禁止原則。若要針對轉型正義立法，應以「政府」為主體，涵蓋各政黨、各時期，而非框定在特定時間。

憲法第15條規定「保障人民財產權」原則，以中國國民黨成立與組織之法律依據為《人民團體法》，顯然對其財產保障尚屬私人財產的保障範圍；《條例》欲以「不當黨產」界定，欠缺法律明確性原則，片面採取推定為不當黨產，顯已侵害人民財產權。

又《條例》第三條「不適用其他法律有關權利行使期間之規定」，文義上未依行政法、民事法及刑事法之差異予以區分，亦未依實體法與程序法之時效類型予以區別，一概排除時效制度，欠缺可理解性與可預見性，難謂符合法律明確性原則。

再觀察《條例》，涉及違反下列法治國憲法原則包含無罪推定原則、依法行政舉證責任原則、權力分權原則、時效消滅原則。

在無罪推定原則上，該條例旨在平復司法不公，主管機關理應受到司法機關節制。然而，該機關卻是由行政院成立，由不當黨產處理委員會專責調查、返還及追徵等事項，缺乏司法權的審定與救濟。

在依法行政舉證責任上，財產擁有如有違法，應由政府機關搜集證據，而非由嫌疑人負起違法財產的舉證責任；條例採用了「舉證責任轉換原則」，侵害人權侵奪財產，也嚴重破壞法治國家行政法體制，斷然將轉換舉證責任轉給人民，此舉無異將台灣推入綠色恐怖時代。

該條例內容亦實質侵害考試院、監察院及司法院的權力，違背法治國權力分權原則。因為追究昔日政黨幹部兼具公務員身分，權責主管機關是考試院而非行政院。又監察院上一屆監察委員黃煌雄曾全面清查國民黨黨產，並提出完整的報告；基於誠信原則與國家信賴保護原則，如今要再訂立個案式專法再清查政黨黨產，無異侵害監察院權責。

三、追溯時效的法律安定性檢視

中華民國直至民國36年12月25日全面行憲，才進入憲政時代。不能遺忘，建國程序是分三大時期，亦即軍政時期的軍法之治、訓政時期的約法之治、憲政時期的憲法之治。所以憲政時期之前的法律，雖非當然無效，但須依照當時有效法制規範。也就是說，現行《條例》，雖是105年7月25日才完成的特別法，但規範事項不能逾越憲法；所以條例不可實質追究到民國36年12月25日行憲前之非憲時期。

然而該條例卻明訂政黨財產時期，起算日為民國34年8月15日日本投降日。該起算日期因屬行憲之前，所以乃屬憲法實行前的訓政時期（民國20年至36年），依照當時相等憲法位階是《中華民國訓政時期約法》。依據約法前言與第30條均明訂「以黨領政」行使中央統治權，該時期黨國一體互有損益歷史使然。又約法第七章政府組織第72條「國民政府設主席一人、委員若干人，由中國國民黨中央執行委員會選任」。

足見《條例》不論實質內容是否違憲，逾越憲法行憲時期，則需遵循約法規範，承認「黨國一體」的歷史與法制。而且，過了約法時期之後，也沒有黨國不分的問題，行憲後，在憲法條文中並未賦予「黨國一體」規定，足見，當時其實已在進行「轉型正義」。

值得注意的是，中國國民黨取得財產大都在民國36年12月25日行憲以前，前述該時期並非在現行憲法規範下，因此應依當時等同憲法的《中華民國訓政時期約法》處理。約法規定黨政一體，現行《條例》逾越憲法行憲時期，則需遵循約法「以黨領政」的規範，更何況當時中國國民黨從大陸攜來黃金與政府財產互有挹注，若要依照條例「回復原有狀態」，則也應該連同負債或政黨原有財產一併計算。

觀之《條例》雖以特別法排除時效；然而特別法不是萬能，必須衡平司法體系對於時效的整體規定，也就是說雖可優於普通法適用，但是仍然不得逾越憲法賦予法律的法治國比例原則，否則差距過大，即為極權國家的特別法。

所以，為了尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，有必要檢視追究責任或權利的消滅時效，短則有《公務員懲戒法》第25條的追懲時效10年，中則《民法》第125條債之請求權消滅時效15年，最長的《刑法》第84條行刑權之時效尚都只有40年；何以《條例》第5條卻用特別法溯及追究至民國34年8月15日，距今足足72年之久，難道不是用極權式不當特別法，去破壞整體的司法體系嗎？

顯然，此一條例破壞了時效消滅法制，這樣的立法不足以稱為所謂特別法；否則必須整體修正普通法，如《刑法》死刑追訴時效，至少也應考量改為70年，才是符合整體法律體系。假如立法院可以不理會《憲法》而訂定法律，名為特別法，而還不需檢討普通法是否有修訂的必要。試問，還要普通法做什麼？

四、行政程序侵權的檢視

1.行政院聽證會方面

行政院黨產會舉行聽證會，黨產委員淪於作秀，變成「公審大會」或「偵查庭」；以針對救國團舉行兩次聽證會為例，經過10多位歷史、法政專家學者作證，黨產會證據明顯不足，而且對外宣稱召開第三次聽證會，但不僅漠視聽證會意見，更漠視當事人該有司法上「緘默權」的保障。

而黨產會顯然利用《條例》第5條「推定權」，壓迫並直接推定為不當黨產，不論取得之時合法正當與否，一律推定屬於不當取得之財產，並全面凍結、禁止財產處分，未就不同事物為合理之差別待遇，有違憲法平等原則。

2.股權移轉國有方面

2016年11月行政院黨產會決議，中央投資公司、欣裕台公司為國民黨不當黨產，依據《條例》，兩公司股權將移轉國有；且當時行政院隨即成立接管，引發各界爭議，涉有違憲之虞。後經台北高等行政法院認定其合法性有疑義，國民黨依法可以動用存款，但是行政院黨產會對兩銀行祭出暫停提領匯出的行政處分，持續凍結國民黨帳戶，無視於法院裁決。

檢視行政院黨產會將中投公司和欣裕台公司收歸國有的決議，爭議頗多之處，在於依據行政院黨產會調查，中投公司為國民黨於1971年購置兩億元公債所成立，之前黨營事業僅有兩年小有盈餘；所以行政院黨產會認定民國60年成立的中投公司是國民黨附隨組織。可是依照當時的《公司法》與《人民團體法》均未明文禁止政黨投資；《人團法》更是民國60年才有開放黨外組黨之雛議。因此，縱然行政院黨產會認定中投公司是由購置兩億元公債而來，不能全盤否認股東的投資、董監事會的經營與其他資金的挹注，更不用說轉投資的子公司仍具有獨立的法人人格與獨立的股東會，這些都是憲法保障人民財產權的範圍。

法律對於人民團體的行政檢查或是違法事證之調查，即連檢警人員進行搜索都要以足夠證據向法院申請核發「搜索票」，以利當事人自我無罪之保護。行政院黨產會以有罪推定的立場，以「舉證責任倒置」、「有罪推定」與「排除緘默」等手段片面認定不當，排除踐履正當程序，確實存在違憲問題。

五、結 語

今年6月台北高等行政法院針對黨產會認定中投、欣裕台公司為國民黨附隨組織，認為涉有《不當黨產條例》違憲疑義，因此裁定停止訴訟，並主動聲請大法官釋憲。對此，行政院黨產會以行政法院「未以任何形式表達黨產條例有違憲之虞」為由提出抗告；且繼續進行不當黨產調查、處分。7月底最高行政法院已經駁回黨產會抗告，顯然與高等行政法院採取同樣看法。

另外，婦聯會也遭行政院黨產會認定為國民黨附隨組織，亦向北高行呈交釋憲聲請書，希望法院在確定黨產條例合憲後，再行審判。不過離譜的是，黨產會未得教訓再度於8月7日宣判「救國團將認定為國民黨青運機構，56億資產將遭凍結」，黨產會引用蔣經國52年對救國團同仁演講「救國團就是執行黨的政策」為證斷章取義。其實在「黨國合一」、「以黨領政」的年代，政府部門皆以「執政黨」的政策為依歸，中外皆然：即使現今政府也是以民進黨政策為主，有何奇怪！反而，黨產會所舉證據說明了「鬥爭本質」，急切以曲解推定的不利證據，漠視憲法保障人民的權益。

其實，早在106年3月，監察院就曾對黨產條例聲請釋憲，但迄今已逾一年四個月，司法院只在各界質疑下倉促表明，今年7月形式上召開了是否受理釋憲說明會。可議的是，司法院大法官本身即是崇高的專家學者，自有其權力決斷，所以除了必要的聲請機關監察院出席外，竟然還需要假手行政院與專家學者表示，其有意找藉故推託的理由，已然顯露。又司法審判講究獨立原則，推理辯論自以開庭傳證為主，並不適用行政程序法，亦不適合召開聽證會或說明會，否則，各院人員均可介入，早已損及憲法分權原則，更損及「司法獨立」原則。所以，說明會擺明以程序繼續拖延，實質審理遙遙無期。

司法院巧妙的「不解釋」，成了精巧的政治判斷，然而卻印證了社會普遍的認知：黨產條例根本是民進黨政府用來追殺國民黨的；如此一來，司法院反而成了幫凶，恐將逐漸失去司法的正義與公信力。基於憲法保障人民訴訟權，《大法官審理案件法》分成聲請制度、分案制度、受理制度及表決制度等四大關卡本就不夠妥善；既然院級機構、審判法官都已聲請釋憲，司法院如再拖延擱置，將侵蝕民主憲政的價值。◆