中國「藍海戰略」大躍進?

一、前 言

2018年8月4日，在新加坡舉行的第51屆東協外長會議已經順利落幕，該次會議的重點結論在於《南海行為準則》單一磋商文本草案已獲得中國與東協國家外長們的一致共識。正如新加坡外交部長維文（Vivian Balakrishnan）肯定地說：「這是一項『里程碑』，將成為未來COC談判基礎」。中國的外交部長王毅也表示：「只要沒有外界干擾，南海行為準則的磋商將會加速向前推進」。東協國家在乎的是中國願意來談判南海行為準則的制訂，可以讓南海事務法治化，而中國在乎的是南海事務南海周邊國家來處理，不宜有非南海國家的介入，這可以提高中國大陸在南海海域的主導優勢。

根據澳洲新南威爾斯大學榮譽教授賽耶（Carl Thayer）的推論，此一文本草案可能在9月初於柬埔寨金邊舉行第25次「落實《南海各方行為宣言》小組會議」（以下簡稱「小組會議」）進行一讀，10月底將於菲律賓馬尼拉舉行第26次「小組會議」完成二讀，當《準則》得以進入三讀會議程序，在會議結束之後，也同時會公告此次的談判進程進到尾聲階段，屆時中國的「藍海」戰略，也將達到一個新的里程碑。

然而，整個事情的發展是否會朝中國規畫的方向與框架進行，可能還需進一步觀察與分析。畢竟南海區域安全與穩定不只是中國與南海聲索國的雙邊事務與利益，而是涉及到南海海域的大國關係發展，即以美國為首的「印太戰略」各國之利益所在。

二、漫長的歷程與挑戰

南海周邊國家及中國在南海的主權相爭由來已久，做為東南亞主要協調組織的「東南亞國家國協」（東協），從20世紀90年代開始積極介入協調東協各國在南海區域上的立場，並且透過多次的協商，形成東協各國在南海議題上面的共同立場。

從1992年開始，東協外長會議或高峰會之會後聯合公報都會以不同程度或方式提及南海議題，但是基本上都以「低調」方式處理。但在1995年2月發生中國與菲律賓的「美濟礁事件」後，4月於中國杭州舉行的東協與中國資深官員會議上，在菲律賓、馬來西亞等國關切下，當時的東協六國表示對南海爭端及其可能導致的地區不穩定，表示高度關切，呼籲中國參與區域內建立信任措施的相關合作活動。

然而，中國與東協各國一開始所簽的協定，要求的不是「準則」，而是「宣言」。2002年11月4日，在柬埔寨金邊舉行的「中國－東協」領導人會議期間，中國與東協各國外長簽署了「南海各方行為宣言」，第10條明確指出，有關各方重申制定「南海行為準則」將進一步促進本地區和平與穩定，並同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成該目標而努力。

但為何是「宣言」，而非1992年要求的「準則」？從此一文件的型態、簽署的層級及法律效力來看，對各締約方產生法律拘束力之構成要件並不完備，顯然僅是一份政治性文件，不過中國願意讓步簽署，是不願看到具有法律拘束力的「準則」出現。

但這個情況從2012年4月發生黃岩島事件後，菲律賓在2013年提出南海仲裁案，整個情勢出現反轉。中國一改過去消極態度，在2013年江蘇蘇州召開落實「宣言」第六次高官會議及第九次工作小組會議上，表現出對「準則」的積極性。中國所以如此積極，主要是希望透過外交手段解決南海爭議，而非經由國際仲裁。但由於各界將關注焦點集中在仲裁案，而菲律賓與越南對中國商談「準則」的「誠意」感到疑慮。因此，「南海行為準則」的內容談判並沒有實際進展。

2016年7月的仲裁結果對中國不利，中國在同年7月，快速通過與東協的「關於落實『南海各方行為宣言』的聯合聲明」。2017年8月，東協及中國外交部長在馬尼拉通過「南海行為準則架構」，做為協商行為準則的依據。2017年11月，東協10國與中國在馬尼拉舉行「10加1」高峰會時，宣布正式啟動「南海行為準則」協商。至此，延宕多年的「南海行為準則」討論，終於開始進行實質內容的談判。

三、中國和東協：抗衡或避險？

黃岩島事件後，菲律賓擬採用1982年《聯合國海洋法公約》的爭議解決機制，但中國卻對其置之不理，反而透過國內學者，大張旗鼓發表《中國談判解決中國與菲律賓南海爭議》白皮書，並透過該白皮書，反擊荷蘭海牙國際仲裁法庭對中菲南海仲裁案所做出的裁決。

東協之所以願意和中國進一步針對南海行為準則進行談判，主要是因為東亞情勢的改變，衝擊到東協國家向來「經濟上依賴大陸、安全上依賴美國」的平衡策略。特別是川普上台後採取「美國優先」的外交政策，增加東協各國對美國外交戰略上的疑慮與不安。特別是泰國、越南和馬來西亞，對美貿易均呈現順差，很有可能成為美國下一波制裁對象。

由於東協國家過去在戰略安全上依賴美國甚深，川普上任後不再扮演提供安全的免費公共財，可能要求東協國家負擔更多防務經費，會使東協各國的國防預算大增。東協國家在國防安全上為了不再過度依賴美國，勢必要與中國改善關係。如此方能與美國在增加防務經費開支的折衝中，避免處於不利局面。

以東協的外交戰略原則看，目前不脫其傳統的三層次：第一、擴大國際合作，拉攏強權參與南海事務；第二、與其他大國合作，加強自我防衛能力；第三、維持與中國平衡與友好關係。

對中國而言，在南海的議題上，主要想將南海的議題控制在雙邊或多邊區域的問題當中，不希望讓其成為國際議題。在區域內，中國對東協各國的外交政策，一方面透過多層次的外交、政治與經濟領域擴大與東協國家交往；另一方面在領土爭端上施加壓力，提高中國在區域上的影響力。事實上，中國的目標是企圖加深東南亞國家對中國的依賴，同時讓東南亞國家在領土爭端上與中國對抗，無利可圖。

更重要的是，中國對東協國家能夠有關鍵性的影響，主要是2013年提出的「21世紀海上絲綢之路」的戰略，透過興建沿路基礎建設之合作計畫，吸引長久以來缺乏資金的沿路國家。透過戰略的基礎建設與貿易活動，一則可以強化中國與東協國家雙邊的經濟貿易活動，二則也強化雙邊政治與軍事關係發展。

不過中國也因為經濟海域問題與東協各國發生多次衝突，像是中國在地圖上畫下的「九段線」，當中觸及印尼島嶼附近水域，惹起印尼不滿，兩國更於2016年在印尼靠近納土納群島的200海里專屬經濟區內發生多次海上衝突。另外，菲律賓的軍方也表示，菲律賓軍艦及軍機經過南海，每次都會收到中國無線電驅離警告，更遑論越南激烈捍衛越南海域的強悍訴求。為強化在南海軍事的控制權，中國已在南沙群島建造七個島礁，並在上面配備跑道、飛機庫、雷達和導彈站等軍事設施，引起東協國家的不滿與不安。

基本上，面對中國的南海策略，東協國家在外交策略上呈現內在強硬「對抗」立場，外在「避險」策略。相對地，中國的南海策略希望建立「庇護」關係與秩序，但面對現實的實際考量，也會轉為採取避險的策略考量。對於南海行為準則的追求，很明顯地中國與東協都轉向「避險」方式面對。

制訂準則可能是雙邊最有利的方式，並透過「準則」，來對南海區域安全與衝突進行風險管控，採取和平手段解決爭端是必要的。如何降低危機升高至武裝衝突，才是東協未來在「準則」談判上面的主要目的。而中國願意談判制訂準則，對南海主權的堅持暫時擺一邊，跟東協國家交換，來排除其他大國介入南海。

總之，中國近期在南海的策略上將採取軟硬兼施策略。這會使得南海表面上似乎相當平靜，但其實是暗潮洶湧，畢竟制訂南海行為準則才剛開始來討論草案，未來變數仍不可掌握。

四、還有多少爭議？

中國在此次「南海行為準則」單一磋商文本草案中，向東協提出兩點重要提議，第一是提出大陸和東協在南海舉行常規化的聯合軍事演習，第二是東協聯合鑽探南海海域的石油及天然氣，進行能源開採，而軍事演習要求排除第三方國家的參與，域外國家企業也不得參與南海能源開採。

此次南海行為準則單一磋商文本草案中最重要的背後主因，無非是來自美國在2017年視中國為意識型態的「修正主義強權」，更認為中國是美國的主要「競爭對手」。美國國務卿龐佩奧（Mike Pompeo）在華府舉辦的第一屆印太商業論壇說，美國將在亞洲新興國家投入1.13億美元資金，發展科技、能源、觀光、基礎設施計畫，打造「印太倡議」雛形。因此，中國希望透過此一協議，將美國為主的印太戰略同盟國家與勢力排除在南海區域之外，強化其本身的競爭力。

但是，未來的發展真的會照中國的規畫演變嗎？其中還是有一些變數存在，必須釐清。

首先，這份磋商文本是「動態文件」，供各國提出修正意見，未來在柬埔寨金邊及菲律賓馬尼拉的聯合工作小組進行較為實質的條文談判時，各國可能會就其密切相關的利益進行發言。因此，在東協10國關切「南海行為準則」的程度各不相同的前提下，各國可能就具體文本磋商時就吵翻天。如越南、馬來西亞、汶萊、新加坡、菲律賓等鄰近南海國家，其關切程度較高，對相關的經濟海域問題，可能會有較為激烈的反應。相形之下，緬甸、柬埔寨、寮國等陸上國家就比較不重視。

另外，近期各國大選，獲勝新政黨上任後對中國的態度及策略可能會有所改變，如以前菲、馬、越對南海都有不同意見，甚至經常與中國意見相左。但自從杜特蒂當選菲律賓總統後，對中國的態度就較為溫和，但因國內開始出現反彈聲音，也迫使杜特蒂罕見地在8月14日的馬拉坎南宮的演講中，批評中國在南海地區將有主權爭議的島嶼變成人工島，然後在其周邊海域和領空宣示主權。另外，中國承諾投資菲律賓的240億美元，至今都沒有實現，令杜特蒂相當不滿，也讓菲國感嘆「被中國利用」。在菲律賓國內，對杜特蒂的親中路線也出現雜音。

其次，杜特蒂在第32屆東南亞國家協會領袖會議期間與越南總理阮春福召開雙邊會議時，特別強調馬尼拉不會拋棄海牙常設仲裁庭就「南海案」對菲律賓所作的有利裁決，並保證會在適當時機要求北京遵守。顯見，菲律賓政府的「親中」立場可能出現鬆動。

最近，馬來西亞新任總理馬哈地應邀訪問北京，討論兩國有關「一帶一路」的投資爭議，而馬來西亞在南海議題上可能會採取較為強硬態度，讓中國在對馬國的投資案上有所讓步，以換取較為有利的條件。

越南副總理兼外長范平明在會議上，對南海軍事化問題表達關切，呼籲各方避免導致南海局勢複雜化的行動。在2018年香格里拉對話會上，越南國防部長吳春歷指出，侵犯他國主權、搞軍事化與加強軍事等行為，都不符合國際法，違背地區各項承諾，各方應採取負責任的行動，為建立海上安全秩序做出貢獻，讓南海成為和平、合作與友好之海。

無疑地，越南在南海議題仍存很大的歧見，未來在準則的具體討論案上，越南肯定會持續站在強硬立場來「反中」。

五、代結語：可能還是未定之天

從目前的進度來看，整個南海行為準則協議可以說是過了一半，但是否會如諺語所說的「頭過身就過」，可能言之過早。中國在南海區域的藍海戰略發展，也會受到延遲與挑戰。

首先、對於相關國家內部而言，雜音仍相當多。目前通過的是草案，根據2017年11月的中國與東協領導人高峰會議同意的框架內容，「單一磋商文本草案」內容以黑色筆墨標明領導人通過的架構標題，藍色筆墨標出整合文字，綠色筆墨則註明11個談判國的不同意見，接下來一個月內將進行文字再修正。目前根據媒體的報導，整個草案內容約為19頁A4大小的文件，未來整個準則出來後，大約應只剩下2-3頁的精煉文字，因此未來進入實質文字內容審查的時候，各國將會對本國內的利益進行相關的攻防，因此是否可以順利進行，可能還需看各國本身的利益及對中國的態度。

其次、目前對中國而言，最得意的地方是將非區域內的國家排除在外，但從準則要落實的五大合作內容與領域（如海洋環保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪），以及中國提出的六大合作領域（保育漁業資源、海洋法與海洋安全合作、海上航行與搜救、海洋科學研究、環境保護以及海洋經濟，包括水產、石油與天然氣合作與海洋文化），中國都希望可以將合作對象包含在區域內的周邊國家，但是從東協各國的科技、經濟實力來看，如果把相關的合作計畫合作方限制在南海的周邊國家，等於是將整個南海的海洋資源經濟都奉送給中國，因此這個提議受到馬來西亞的反對，因此猜測對中國而言，南海的軍事佈建或軍事合作應該還是會堅持強硬，必須只能限制由區域周邊國家介入，但是在海洋資源開發合作上，可能會有所讓步。

最後，目前整個草案還要經過具體的條文討論，估計未來還有很多的變數，包含各國的態度會因為執政政黨的改變而有所變動，區域外國家的動作對於東協各國的反應等，都是未來整個準則是否會順利進行的重大變數，畢竟宣言的談判當初也曾經停滯不前有十幾年，因此未來會如何改變，可能還是要看中國及域外大國如美國等的動作而定。◆