台灣「南向政策」對兩岸關係的影響

「南向政策」的由來

80年代以前，台灣無論政治、軍事、經濟幾乎完全依賴太平洋彼岸的美國。有人形容這是台灣「方位政治」的「東靠政策」。

在區域位置及人文關係上，使台灣與日本、韓國維持美國以外的緊密交往，即使在70年代及90年代先後斷絕外交關係，但根深柢固的經貿──特別是對日本資金及技術（與日本大財團的合作）關係，是台灣「北聯政策」的主要內容。

自1987年台灣開放探親，1990年開放廠商到大陸經貿、投資，形成一股不可阻擋的「大陸熱」，據民間統計〔註1〕，兩岸透過香港的貿易及到大陸投資設廠到1993年底，均已超過百億美元，對於如此快速的情勢，台灣執政當局除了不得不跟著民間的需求，作必要之調整，但限制多於開放，此即所謂的「西進政策」。

鑒於台商對大陸經貿交流的劇增，使台灣對大陸的經濟依賴度日益提高，同時東南亞地區經濟發展的趨勢，已是世界性發展的重要區域之一，更企圖爭取此一地區國家能在國際社會幫助台灣，使台灣有更多的「外交空間」，從去年開始出現所謂的「南進政策」，從去年底由連戰到新加坡、馬來西亞等國作試探性訪問，緊接著由李登輝到菲律賓、印尼、泰國作「度假」旅行，再由官方主管部會首長、國民黨黨營事業主管紛紛「考察」、「簽約」，「南進政策」已然熱鬧登場，後來考慮「南進」兩字具有強烈之侵略性且在1920年日本據台時期也有「南進」策略的惡名，因而改為「南向政策」。

「南向政策」之目的

一、降低「大陸熱」，分散對大陸經貿之依賴

兩岸的正式貿易始於1989年6月台灣正式宣佈開放對大陸地區物品之間接輸入，1990年8月開放對大陸間接輸出，10月准許廠商正式到大陸間接投資或技術合作。根據台灣官方統計〔註2〕，兩岸經貿從1989年的348,300萬美元，到1993年為868,900萬美元。台灣順差為648,100萬美元。台灣向大陸出口的依賴度從1989年的4.38%逐年增加到1993年為8.93%。台商到大陸的投資自1991年的17,400萬美元到1993年的316,800萬美元。

如果照民間的估計〔註3〕在兩岸關係解凍過去的六年裡，台商西進已使兩岸間接貿易與投資均已超過百億美元，台灣對大陸的出口依賴度已達16%。

再比照過去六年台商到東南亞五國包括：菲律賓、新加坡、印尼、泰國、馬來西亞投資經核准的金額為從1989年的28,200萬美元到1991年全盛期為7億美元然後逐漸衰退到去年為27,500萬美元〔註4〕。

基於上述明顯的對比，台灣決策階層企圖以政治力扭轉經濟走向，越過香港的中介，向東南亞發展，避免對大陸經貿的過度依賴，藉以阻止企業大批出走，造成台灣產業「空洞化」。

二、開拓「外交」活動空間

自從推動「加入聯合國」以來，台灣遭受邦交國家太少無法產生重要影響的國際現實，於是利用經濟發展為當前各國發展之要務之世界性局勢，藉經貿活動隱藏外交活動之模式，全面實施所謂「務實外交」。

東南亞國家都與大陸有正式外交關係，執行「一個中國」政策，但各國也都已進入經濟高度成長，亟需資金投注以加速其經濟發展並以區域經濟組織方式來作競爭。台灣挾資金出口地區之聲勢，向這些國家招手示意，自然會受到各國歡迎，台灣則企圖在這區域性集團中在經濟上發生影響力外，運用「元首度假」訪問與地主國家元首「平起平坐」等障眼手法，凸顯像征性的「外交成就」，更希望利用經濟誘因，在東南亞區域性組織的各種活動──特別是亞太經合會的元首會議取得實質的承諾。

三、轉移台灣民眾注意焦點，增加個人政治聲望

去年「縣市長及縣市議員選舉」，各樣的「賄選」已不只是傳聞，到了縣市議長選舉，已達到「氾濫」的程度，民眾對於執政的國民黨公然縱容（事實上是鼓勵與示範）金錢與暴力介入選舉、敗壞選風，都感到憤怒，在輿論鞭撻、民意強烈要求之下，司法機關開始認真調查，結果在總數858位縣市議員中，查出有確實證據而被起訴竟達428人，佔全部縣市議員之半數，部分且已判決有罪，造成台灣民眾對國民黨的信心危機。為了轉移社會關注的焦點，挽回民心，有關「國計民生」的「南向政策」於焉出籠。

此外，有關「總統」的選舉，雖然還有一段時間，但李登輝將放棄「只做一任」的承諾已是台灣社會所共知，如何利用在位之優勢，製造聲勢，培養聲望，為連任奠定「勸進」的民意？「出國訪問」是不錯的方法。

四、宣示中國分裂分治之事實

這在李登輝出訪回台後，台灣一些官員興奮地表示：「東協諸國對於兩岸往來的態度，已趨務實，也等於再次向國際宣示中國確實是處於分裂分治現狀」的談話〔註5〕，可以充分證明在這題為經濟活動的交流中隱藏著強烈的政治宣示目的。

五、為建立台灣成為亞太營運中心鋪路

觀察世界經濟發展的趨勢，亞太地區過去30年來的產值從占世界總產值的7%大幅增加為20%，近年來更吸引大批國際資金投入追逐豐厚利潤。台灣亟欲利用其擁有之資金及地緣優勢，建立所謂「亞太營運中心」，藉以與東南亞國家共同開發區域經濟因而帶動台灣本身的持續成長。但此一計畫之實現除了與東南亞國家建立良好合作關係外，必須有效地經營有廣大腹地，眾多消費及勞動人口而又高度經濟成長的大陸市場，兩者缺一不可。在對大陸「心存猜忌」的狀態下，偏重於東南亞地區的經營，先作試探性接觸，應是此政策設計的重要項目。

對兩岸互動的影響

一、台商繼續湧向大陸

大陸地區快速的經濟發展及雄厚實力，已為世界各國投資者之最愛，不僅台、港兩地，其他歐美日韓廠商也大舉湧入，預料這種趨勢將持續一段很長時間，如果台商不能在這段時間內對大陸投資或貿易奠定穩固的基礎，則大陸市場將逐漸為其他國家廠商所攻佔，台商優勢也必逐漸喪失，所以儘管台灣官方一再限制，甚至發表情報單位的「機密報告」指出：中共已將對台貿易，提高為政治、戰略層次，利用台商以加速實現「一國兩制、和平統一」〔註5〕，但這恫嚇式策略，作用不大，台商到大陸的風潮，已是難以阻擋，最近大型企業如統一、台塑等紛紛到大陸投（增）資，反映出台商靈敏的商業嗅覺及靈活的經營頭腦。

在推動「南向政策」過程中，也已有某些具體的合作項目如印尼的石化工業、糖業、電業，菲律賓的「蘇比克灣」工業區的開發，包括越南的糖業合作及台灣金融業分支機構的設立。但真正能達成具體投資簽約，沒有幾項，除了「黨營」、「國營」事業是在李登輝政府的實際控制下，作出有效的具體回應外，民間廠商對東南亞國家的（一）強烈的集團性格，（二）排華情緒及社會治安，（三）人力素質，（四）租稅及土地價格的不穩定等均有深刻的恐懼或慘痛的經驗，除非台灣官方能有成套的解決方法，否則單憑口頭的鼓勵，無法扭轉台商對大陸投資的偏好。這次美國政府繼續給大陸最惠國待遇，最高興的莫過於台商。商業本來就是追求利潤及發展，今天大家齊往大陸投資，根本不用政府指示，也不顧政府反對，預見將來隨著大陸的成長速度，台商的行動也必更為積極。

二、大陸對台商的投資保護將更加周全

由於台灣「南向政策」的刺激，大陸方面除了加速開放及維持穩定的經濟成長外，對台商的需要也必更加關注及積極回應，如對台商投資保障應修訂更具體又有實效的法律，對台商組織團體意願的尊重及資金融通的便利，勞資關係及工業安全的改善等，應有更前瞻性具體作法，以爭取台商的向心及投資意願，增進兩岸貿易的成果。

三、外交競爭兩岸都是輸家

在台灣「南向政策」的規劃中主要的設計是以經濟手段達到政治目的。一方面想要用其一慣的手法以優勢的經貿突破「外交孤立」，引誘某些國家作象徵式或實質上承認其為「主權國家」或與大陸為「對等的政治實體」。證諸這次李登輝「度假外交」、「破冰之旅」訪問過的菲律賓、印尼、泰國三國雖然對這位台灣金主極表歡迎，但無論形式或實質上仍舊堅守「一個中國」政策，就是最好證明，李登輝此行，有人評論為成功的「度假」（打了好幾場高爾夫球），失敗的「破冰」（各國對台灣參加國際組織未作任何承諾）。

另一方面，台灣企圖用與東南亞國家大規模經貿的態勢及大陸亟欲與台灣三通特別是「兩岸通航」為籌碼，迫使大陸在國家主權問題（放棄對台使用武力、承認兩岸為對等政治實體、不封殺台灣國際活動空間）上有所退讓，事實上這真正是李登輝無法實現的夢。因為目前台灣對大陸經貿政策的四大特點：（一）禁重於導（二）捨近就遠（三）熱外冷內（四）以政壓經〔註6〕。吃虧的是台商，最需要直航的也是每年百萬以上人次前往大陸探親、經商、旅遊的台灣人民，既是己方所必需，何有「籌碼」作用？何況大陸對有關國家主權問題，向來採取從不退讓的原則。

兩岸這樣的外交競爭，將會產生雙方均有不利的影響。台灣恐將浪費更多的金錢，從事著名「凱子外交」，增加日益惡化的財政收支，引發民眾更多的反感。大陸方面也會因此在維護國家主權及尊嚴原則下對某些國家必須實施一些封殺或抗議的動作，或者在爭取邦交國家過程中對某些在兩岸外交中搖擺不定國家採取類似台灣的方法，使國家整體形象遭受損傷，也使台灣分離份子找到攻擊的藉口。

兩岸同心其利斷金（結語）

從世界經濟發展整體局勢觀察，全球經濟重心正逐漸轉向亞太地區，而以大陸地區為地理中心點的兩岸三地經濟圈，如果與東南亞經濟圈聯成一片，無疑將是亞太地區經濟之主導。台灣如果繼續將經貿作為「務實外交」之手段，無異是劃地自限必將喪失大陸市場之優勢，對台灣整體經濟造成極不利之影響，所謂的「南向政策」、「亞太營運中心」也無實現之可能。

相反地，台灣如果非常務實地拋棄這些虛無的政治目的，誠實地回歸經濟發展的規則，採取積極的大陸經貿政策，結合兩岸實力，使台商能充分發揮靈活的商業經營潛力，利用兩岸經濟互補優勢，加速台灣經貿國際化，不但是提升產業層次，有助於台灣產業轉型及升級，同時兩岸可以由經濟結合，促進互相瞭解，降低敵意，創造和平共存進而和平統一之條件，這不但是台灣安全的保障，更是中國富強的康莊大道。

〔註1〕1994年3月號《90年代》雜誌第59頁。
〔註2〕1994年4月「行政院」陸委會出版之《兩岸經貿現況與發展》之附錄10。
〔註3〕同〔註2〕之附錄17。
〔註4〕1994年2月年17日《聯合報》3版。
〔註5〕1994年3月2日《中國時報》3版。
〔註6〕1993年第4期《台灣研究》第28-29頁。◆