美國不能放棄「一個中國」

美國改善台灣關係中拿捏分寸對吾人之啟示

熊玠(紐約大學政治學系教授)


前言

9月初美國正式宣佈對台關係調整,甚至於同意我駐美機構更名,此舉立即引起中共對美國的強烈抗議,這是可以理解的。但是,也同時引起了台灣若干人的失望與困惑,這點是要腦子轉幾個彎才能瞭解。原來美國對台灣關係的調整,是在不違背「一個中國」的原則之下而為之的,難怪那些怕聽「一個中國」的人,對之會感覺惶恐。

正是有某些人怕聽「一個中國」,美國知道它對台灣關係的調整,才更需要小心拿捏,所以台灣駐美的協調處,僅能更改為台北駐美經濟文化代表處;不能採用任何可能會被牽強誤會為美國在幫搞「兩個中國」或「一中一台」的名稱,在此同時,美國可能向台灣出售「針刺飛彈」的消息,也不脛而走,這也表示美國在其他方面尚可讓步,但是在「一個中國」的問題上,絕不能妥協。細觀美國對改善與台灣關係上,分寸拿捏的不能說不緊,其中對吾人有相當啟示,值得我們注意與汲取,試析述之。

美國政策調整之原委

先談美國為何要在此時調整對台關係,雖然說對台政策之檢討(如其他內政、外交政策一樣),從克林頓總統一上任就已開始;但真正深入嚴格的審查,恐怕是在去年年底才開始,這是因克林頓總統上台後,發現冷戰雖然結束,然美國與亞太地區的關係卻陷於一個極端混亂及反常的沼澤之中。譬如,美國與日本及中共關係,皆以不同原由進入多年來的最低潮,美軍基地剛從菲律賓被驅逐出境,馬來西亞的馬哈啼爾總理,已開始醞釀一個排斥美國而要以日本為首的東亞經濟圈,在現有的亞太經合體(APEC)成員裡,幾乎各地的反美情緒都很高(甚至包括了一向友善的日本、南韓與台灣)。

再加去年有一連串的事件,使美國與中共關係幾乎瀕臨決裂階段,先有「銀河號事件」,其戲劇性的結局,不但在中共面前證明了美國理虧,而且在所有第三世界中,更加深了一個美國霸權企圖將其旨意橫加他國之惡劣形象,這事件之餘波,只會更加深各地反美情緒,去夏美國國會通過一項決議案,反對北京被選為主辦公元二千年奧林匹克競賽的地主國,雖然究竟這個決議案起了多大作用,不得而知;但是9月23日國際奧委會投票時,果然拒絕了北京對於主辦二千年奧運的申請。一時北京反美情緒,可說到了極點,而在這一連串對美關係波折之餘,北京的對策,是經過理智謀算,打出了一套全面外交總攻勢,加強了中共與歐洲、中東、中亞、東亞、拉美的經貿與外交關係;更重要的是:還在11月與俄羅斯簽訂了軍事合作的協議。因此,美國對中共政策需要調整,已到不可稍緩的地步,但對中共政策調整,必須同時考慮對台灣政策之兼顧。所以,正如以上所說,美國對台關係之檢討,真正是在去年年底才開始,就是這個緣故。

對華政策與「一個中國」原則

我們如知道美國對中國大陸政策檢討在先,那麼為什麼在其改善對台關係上要那麼謹慎拿捏,已思過半矣。由於美國對華政策檢討,要從大陸開始,再涉及到台灣,所以在考量上,必須要兼顧美國整體利益,與這一問題的全面因素。茲分別論述之。

(一)美國整體利益。冷戰結束後的國際秩序,即等於「地緣經濟時代」之來臨,其主要意義即一個國家之經濟利益,幾乎已超過了軍事利益。在這種情形之下,美國在歐洲,已感覺大西洋公約之重要性,遠被歐洲共同體之陰影蓋過,儘管後者說它不具排他性,但歐洲一體化,實質上讓美國倍受威脅。故不能不盡力抓住其在亞太地區的領導,以謀得一個對歐體的均勢,但在亞太地區,美國認為最值得注意的經濟力量,無外乎是:日本、四小龍、東協五國,再加上中國大陸。美國估計,在公元2010年以前,中國大陸將成為世界上僅次於美國的第二大經濟體;屆時,日本將屈居第三位,不管這個估計可靠與否,但既然以此作為政策分析的大前提,那麼結論就是:美國一定不能不在亞太區抓住中國大陸與日本,方是符合美國在地緣經濟時代的長遠戰略利益。因此,在去年年底的對華政策重估中,結論是美國:第一,已無法利用非經濟問題的手段(譬如在人權問題上的制裁)來「懲罰」中共;第二,美國必須要尖銳化與中國大陸的經濟關係。這項考慮,再經過幾個月,就演變成了克林頓總統今年5月26日宣佈的,將人權與最惠國待遇脫鉤的對華新政策。

(二)對華問題的全面因素。既是政策方針要改變,那麼如何兼顧與均衡美國對中國大陸與台灣兩邊的關係,就不得不謹慎處理了。這其中雖然錯綜複雜,但整理起來不外乎幾點:第一,為求平穩,一定要強調美國對台海兩岸的調整是建築在「一個中國」原則之上,已如上述,不贅。第二,美國一定要同時照顧到對大陸與對台灣關係的對等改善。第三,對北京絕對不能違背所謂的「三大公報」;對台也要照顧到《台灣關係法》。第四,美國政府不能主張《台灣關係法》優先於《八一七公報》,因為國會對此曾有提案,上下院雖然分別通過,但因兩個版本不一致,且無法達到共識,所以胎死腹中。第五,美國對大陸與台灣關係改善,雖是平行進行,但執行起來,有不同意義;概括的層面也不一樣。與中共的關係改善,是「橫面的擴充」,譬如由經濟層面可跨越至科技、軍事等方面(因此而有對大陸科技禁運之酌量解除,及邀請中共高級軍事首領來訪等案之發展)。而與台灣關係,則可說是採取若干「立體」上縱深的改進,譬如協調處的更名,不避諱官方直接來往等。可是,在執行上,美國與中共的改善,也產生了「立體」縱深發展的「揩油」現象,譬如十月裡,中共外長錢其琛因參加聯合國大會來美國,預定將往華盛頓會見克林頓總統,即是一例(按照國際禮儀,一國外長來訪,僅需地主國外長接見即足)。所以,美國兩岸維持均衡用心之良苦,可見一斑。

我們應吸取的教訓

美國對華政策的調整,涉及台海兩岸,其分寸拿捏之謹慎,已可由上面各節看出,這裡面對我們啟示了很多的教訓,我們應當吸取。因限於篇幅,以下僅談四點。

(甲)美國的對華政策,完全是基於美國自身利益的考慮,只不過在策略運用上才會考慮到對方(大陸或台灣)的立場或面子,若有人假想在美國靠遊說工作,就可以改變美國對華政策,使其能符合中國(大陸或台灣)的利益,這是跡近緣木求魚的。也許有人曾經希望靠幾個國會議員提出議案,就可以推翻《八一七公報》,到頭來證明是一場空想。也許另外有人也曾希望由於克林頓作州長時,曾四度訪台灣,也許他作總統以後,不會那麼不夠意思地「逢迎」中共。但,事實顯示,一個美國總統不能不首先考慮美國自身的戰略利益。國際政治的「殘酷」,於此暴露無遺。

(乙)我們一般只知道「一個中國」,是美國政策宣示的一個原則,但其中真正含義有相當的玄機,我們不能不深入瞭解之。第一,美國抓住了「一個中國」的原則,就可以一方面如對小孩亮出糖果一樣地使中共就範,另一方面也可以對台灣的朝野雙方均各起妙用:國民黨不能不贊成;而要搞台獨的反對黨也只好向美國低頭(見下)。第二,美國抓住「一個中國」原則,並不表示美國一定要支持中國統一。我們要注意的:不是中國統一會給美國一定帶來什麼利益;而是,萬一美國放棄「一個中國」原則,其後果將是什麼?首先,中共就會與美國糾纏不休。這還在其次,而如果因而導致台獨勢力得逞,引起中共武力反應,美國既有《台灣關係法》就非出兵干預不可。這樣,美國豈不要跟中共為了台獨而大戰一場?美國絕不願因此而讓台獨勢力把美國捲入與中共火拚之絕境,其理自明(這也是台獨只好在美國面前低頭的原因)。懂得此點,就不難懂得為什麼美國不能放棄其政策宣示的「一個中國」的原則了。中共最近抗議美國與台灣改善關係,雖然可說是例行公事,但它特別重申對台灣問題絕不放棄武力。這正表示中共對此中的玄機洞悉無遺(即美國人不能放棄「一個中國」原則的深謀遠慮),值得我們注意與深思。

(丙)細觀美國對華政策中,刻意要在大陸與台灣間巧妙地維持一個均衡,已如上述,我們對此點的認識應該是:這種均衡維持,是維護美國自身利益,所以大陸或台灣很難能讓美國僅偏向兩岸的任何一邊。因為美國如要對台灣改善關係,必須同時(或者先一步)改善與大陸關係;相反亦然,在這種情形下,台灣花了資源與努力,企圖去影響美國單方面對台灣改進關係,可能無形中,卻正好是在為美國向中共讓步鋪了路(這次美國的對華政策調整,似乎有這種讓大陸「揩油」現象;譬如在美國與大陸關係的「立體」擴張上)。同樣道理,中共如有類似的努力,可能也正好是幫了台灣(不過,理論雖如此,我一時想不出有任何實例)。

(丁)知道以上幾點,我們就應該知道如何愛惜與保護國府首腦的羽毛,有的忌諱,是連美國也不願去碰的,當然別的國家(如日本)也不會願意去碰。有智慧的人,及真正關心總統形象的人,就應該妥自考量,台灣能不能在國際上讓大多數的國家,都接受「一個中國」就是中華民國的看法,要不然,切不可動輒把總統推出去打頭陣。以免再鬧出類似廣島亞運「不請政治人物」的趣劇。愛護總統的人們,應該幫助保護愛惜總統的「羽毛」,必須要有「分寸須拿捏的准」的觀念,這也是我們細觀美國處理對華政策調整的一個可吸取的教訓。◆