美韓防務經費分攤爭執難解

一、前 言

美國《華盛頓郵報》7月17日報導，因為美南軍駐韓防務支出分攤問題，美韓談判一直觸礁，風聞美國國防部已經建議川普總統考慮削減駐韓美軍規模。由於消息敏感，牽扯到美國對南韓與盟國安全的承諾，種種不利於美國的傳聞，逼得其國防部長艾斯柏表態說「從沒下達要從朝鮮半島撤軍的命令」，可是又說他「不排除以後出現這種可能」。韓國方面則謹小慎微，直稱雙方在軍費分攤談判當中，從未將美國裁減駐韓軍隊作為選項。

作為川普總統的內閣成員，艾斯柏自然唯川普意見是從，壓迫南韓增加防務經費的分攤是川普既定政策，艾斯柏的發言，格外引發關注。當然艾斯柏從未下達要從朝鮮半島撤軍命令，但他沒說雙方無法妥協時，他不會削減一部分駐韓美軍，況且艾斯柏「不排除以後出現這種可能」的發言更耐人尋味，川普政府並不保證美國的承諾將會無條件持續。

南韓長期以來看美國臉色，美國把它當冷戰戰略的前鋒、安全的前衛盾牌，以及美國在東北亞、甚至整個亞洲的商業利益所繫。就美國而言，它投資了許多人力物力使南韓免於被北韓侵略；從南韓而言，是它充當美國的馬前卒，亞洲的安定有南韓付出的極大犧牲。

時至今日，美韓因防務費分攤問題的衝突趨向白熱化，當然部分原因是美國認為南韓早非吳下阿蒙，已擁有較多的實力支持美國、貢獻世界。更重要的是川普個人因素，在商言商，認定使用者付費。雙方防務費的分攤究竟何去何從，還在繼續磨合，東北亞國際關係因此再掀波瀾。

二、駐韓美軍源遠流長

1945年8月日本戰敗投降後，美蘇兩國以北緯38度線為界分別佔領朝鮮半島南部和北部。1948年8月15日以李承晚為總統的「大韓民國」在美國的扶植下在半島南部成立，是為南韓；同年9月9日朝鮮半島北部成立了以金日成為主席的「朝鮮民主主義人民共和國」，是為北韓。南北韓分裂後，北韓接受蘇聯的軍事支援，而南韓軍事力量極為薄弱，北韓在1950年6月25日發動攻擊，南韓倉促應戰，短期間南韓喪失大部分國土而僅剩半島最南端釜山一隅。

在美國領導的聯合國16國聯軍介入下，終於挽回頹勢。麥克阿瑟在1950年9月15日率軍登陸仁川，攔腰切斷北韓的補給線，在南韓的北韓部隊陷入孤立無援，導致全面敗退，北韓部隊潰敗之際，中共在當年10月介入，至此美國正式與中共作戰，因長期在38度線僵持不下，雙方最終在1953年7月27日締結韓戰停戰協定。不過，一則停戰談判時並未邀請南韓參加；一則停戰協定雖是簽訂，但自始至終都非「和平協定」，因此嚴格來說，韓戰並未結束，只是目前處於「停戰狀態」。

韓戰結束後，南韓百廢待舉，根本無力應付北韓的威脅，美國開始承擔主要作戰任務，並保障南韓的和平生存權利，美國也同時接下了南韓平時和戰時指揮權，停戰協定簽字後，1953年10月1日美國與南韓也順勢簽訂《美韓共同防禦條約》，聲稱倘若任何一方在亞太地區受到攻擊，其他一方應立即提供援助，美軍在南韓駐軍自此取得了法理基礎。

韓戰期間，美國在朝鮮半島用兵32萬人之多，韓戰結束後，美國駐軍減少。卡特總統競選期間標榜「人權外交」，當選後積極落實，他認為南韓當時的朴正熙總統施行威權統治，壓迫人權，威脅南韓施行政治民主化，否則將「自南韓撤軍」。不過，卡特並未說明他是撤出全部還是部分美軍。當時美國與中共在朝鮮半島並無尖銳對立，主要還是防禦蘇聯擴張，1979年後撤軍之議不了了之。

駐韓美軍同時對南韓的政治發展造成顯著影響，有些時刻甚至主導南韓的政治走向和軍民關係。卡特政府儘管猛烈批評朴正熙政府的人權紀錄，朴正熙我行我素，直至1979月10月遭金載圭刺殺。朴正熙遇刺後，1979年12月12日（史稱「雙十二政變」）全斗煥結合盧泰愚等軍事將領以軍事政變奪得政權。

1980年5月18日，全斗煥為壓制民眾，派軍隊至全羅南道光州市進行大規模武力鎮壓，爆發血洗平民事件，死者高達1,500人，傷者不計其數，史稱「光州事件」。全斗煥調動外地部隊至光州「平亂」時，軍事指揮和調動權力應在駐韓美軍司令之手，因此當時引起許多南韓民眾質疑，到底駐韓美軍對全斗煥的行徑是故做不知還是蓄意包庇？不但南韓的軍民關係極為敵對，南韓民眾對美軍的角色，亦由懷疑轉為憤恨，認定駐韓美軍是「幫凶」。

由於南韓與美國的人文、風俗、習慣、法制差異過大，駐韓美軍在南韓的默許下擁有相當的特權，或者類似治外法權，此舉傷害南韓人的自尊，危害了美韓關係。駐韓美軍通常不太介意是否遵守南韓當地的法令，多次的美軍違規及妨害風化事件，引起南韓民眾側目，對美國產生惡感。

2002年6月13日，南韓首爾兩名高中女生本欲參加同學慶生派對，隸屬駐韓美軍第八軍團第二步兵師工程車隊準備前往首爾都會區北方參加軍事演習。兩名女學生行走的鄉間窄路時，遭一輛重達52公噸裝甲車輾斃。

根據《駐韓美軍地位協定》對美軍在南韓犯行由美國軍法處置的規定，以《統一軍法典》中的過失致死罪起訴當時操縱裝甲車的兩名美軍士兵。7月10日，南韓法務部請駐韓美軍司令部將該案裁判權移交給韓國司法系統。根據《駐韓美軍地位協定》，駐韓美軍司令官能於斟酌後，將原本由美軍軍法處理的人員移交韓方辦理。

駐韓美方表示，由於擔心會設立允許平民阻礙美軍人員的先例，將不會把當事人交給韓方處置。2002年11月20日和22日，兩名涉案士兵先後被判無罪。韓國法務部對判決表示失望但予以尊重，而民眾組織遊行，質疑美軍法庭是否合法公正。事件發生10年後，2012年5月《韓美地位協定》修改成：若嫌疑人是美軍關係者，在起訴前韓方可要求引渡。

美國至今仍維持在南韓約30幾所駐地，通常都是該地精華區，之後雙方商量是否美軍該向各大城市郊區轉移基地。

以往南韓朝野關注的目標是美軍總部所在地，即首爾市中央的龍山基地。2018年6月該總部遷至位在京畿道的平澤基地。新建成的平澤基地，總面積1,468萬平方公尺，可容納43,000人，是目前美軍在海外規模最大、軍事設施最完善的海外基地。迄今，南韓政府只收回平時的軍事指揮權，戰時南韓軍隊仍由美國指揮。

三、美軍地位與防衛費分攤特別協定

美國與南韓在1953年簽訂《美韓共同防禦條約》後，南韓允許美國在其領土和周邊水域部署陸海空軍。1966年，美韓簽署《駐韓美軍地位協定》，其中第五條規定南韓向美國提供設施和用地，此外的所需費用由美軍承擔。

從1991年至今，美國和南韓先後簽訂10份《防衛費分攤特別協定》，但一直存在著分歧。美國總希望南韓負擔更多，南韓則希望少付，兩國立場極端對立。2019年10月底，雙方在檀香山簽署第11份防衛費特別協定，美方希望南韓大幅提高防衛費分攤金額，提議新增「作戰支援費」，但南韓代表消極以對。

2019年3月簽訂的第10份協定，南韓承擔的防衛費9.26億美元，比2018年增加8.2%，協定有效期為至2019年12月31日。外電報導，南韓與美國的磋商雖不完全公開，但據稱美方要求太高，南韓無法接受。美方稱其在南韓駐軍年均花費50億美元，其中包含薪資、出動戰略武器費用等。但要南韓承擔這些費用，除進行防衛費談判之外，雙方還必須討論修改《駐韓美軍地位協定》，該協定規定，韓方分擔金用於支付駐韓美軍韓籍雇員薪資、各種美軍基地建設費用、軍需後勤等三個項目。若由韓方承擔出動戰略武器費用，必須新增「作戰支援費」專案，韓方對此興趣缺缺。

南韓目前有2.85萬美軍，去年南韓的分攤金額大幅增加，但川普政府要求南韓在2020年的開支增加為五倍達50億美元。韓方稱這是「獅子大開口」，協商破局。南韓提出願較前一年額外負擔13%，有效期限五年，遭川普拒絕。南韓總統文在寅再提願付50億美元，但要分五年支付，稱此是他可以忍受的最大限度。川普再度提出韓方一年支付13億美元的協議，遭文在寅拒絕。

2016年競選期間，川普提及駐韓、駐日美軍的軍費問題，聲稱韓、日必須「百分之百」負擔美國駐軍的「一切費用」，否則美國「可能撤軍」。

四、結 語

美國每次發佈的國家安全戰略報告都會一再強調美軍駐在盟邦對世界安全、美國利益和盟國安定的重要性，過去相當時間，美國經濟力量強大，沒有什麼國家可能與美國抗衡，美國可能得心應手，無需盟國支持美國在當地的防務開支。特別是冷戰結束後，美國與盟國在歐洲已無安全威脅，主要的焦點改在中東與亞洲地區。歐巴馬政府曾在恐怖主義攻擊退潮之後，認識到美國在阿富汗與巴基斯坦的部隊可以撤走，並轉移至亞洲。

到了川普執政，美國經濟實力進一步下滑，在全球的戰略地位逐漸失衡，許多美國自身防務早已力不從心，更何況照顧各地盟國。除了北韓，中國成了華府眼中的挑戰者，川普只好要求盟國協助美國分攤防務經費，不過，川普的態度太直接了當，不給盟國較大的迴旋空間，一副順我者昌，逆我者亡的霸道，讓盟國難以接受。

南韓經濟雖說已在世界前20強，但在增列防務分攤政策上必須謹慎以對。南韓政黨分歧嚴重，經常是換了政府便立即換了外交思維。以李明博和朴槿惠總統而言，他們都儘量與美國交好，達成美國的願望，卻在北韓的問題上毫無著墨，兩韓關係在他們兩任當中非常緊張，幾乎兵戎相見。及至文在寅，他主張和美國繼續維持緊密關係，但也必須改善和北韓甚至與中共的關係，希望求取一個彈性的平衡，而非僵固的敵對關係。在朝鮮半島這樣一個複雜的區域，有其必要，也彰顯文在寅求全的智慧。不過川普卻要南韓立即巨幅調整到分攤50億美元，南韓不管誰主政恐怕都無法接受。美國與南韓每年都會碰觸同樣的問題，川普是「柿子挑軟的吃」，他的任內改善空間頗小，川普若連任，將是南韓朝野的夢魘。◆