中國與中東歐國家的17＋1何去何從？

17＋1原為16＋1， 2019年希臘加入後改名17＋1，是中國與中東歐（CEE）國家最重要的跨區域合作機制，也是中國透過文化、教育、旅遊、體育、媒體、青年、衛生、智庫、非政府組織等人文領域的交流，協助推動該地區的一帶一路計畫，以提升歐洲參與國的基礎建設、交通、貿易與投資。由一帶一路角度觀之，中東歐北起波羅的海，南至地中海，與土耳其接壤，東鄰俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭，西接德國、奧地利、義大利，地處歐亞大陸要衝，17國是通向西歐和北歐的重要樞紐。

17＋1中的1為中國，而17則包括捷克、波蘭、匈牙利、斯洛伐克、保加利亞、羅馬尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛維尼亞、克羅埃西亞、希臘等12個歐盟成員國，及阿爾巴尼亞、塞爾維亞、北馬奇頓、黑山、波士尼亞－赫塞哥維納等五個非歐盟巴爾幹國家（前4個國家已是歐盟候選國），另有奧地利、白俄羅斯、歐盟、瑞士和歐洲復興開發銀行等五個觀察員。雖說17＋1是一個多邊倡議，但實際上並非真正的多邊合作，而是以中國為軸心的「多邊中的雙邊機制」，17國彼此間的橫向合作十分有限，也缺乏實質內涵。

2008年全球金融危機及接踵而來的歐洲主權債務危機爆發後，西歐國家經濟發展陷入困境，對中東歐地區的貿易與投資減弱，中國則鑑於歐洲國家發展的差異性與不同訴求，趁勢創設17＋1機制及一帶一路計畫，希望透過交流與合作，與現有的雙邊合作機制或平台相互結合，以建構一個更全面、平衡及可持續的中歐關係，可稱之為對歐盟的次區域合作。中東歐國家希望藉該機制吸引陸資及擴大對大陸的出口，以發展經濟為主要目標，並藉此增加對歐盟談判的籌碼，而中國則著眼於透過17＋1及一帶一路提昇對中東歐地區的經濟與政治關係。

歐盟及若干成員國擔憂17＋1將擴大中國對中東歐的影響力。新冠疫情也加深歐盟疑慮，認為中國將藉提供中東歐國家醫療設備及疫苗，深化其影響。

17＋1成立於2012年，迄今九年，每年舉行一次峰會，首屆年會在華沙舉行，2020年因新冠疫情停開。過去峰會中方都由總理出席，今年第九次峰會由中國擔任主席，為提升經濟合作及重塑中國與中東歐地區關係，由習近平於2月9日在北京以視訊方式主持。此次峰會是繼上年12月30日中歐簽訂投資協定（CAI）後，再一次展現中國加強與歐洲關係的決心，反制美國新政府聯歐制中的企圖。

由於在經貿與投資上所做承諾未能有效落實，部分一帶一路重大建設也延遲執行，加上受到美國施壓的影響，因此若干國家對17＋1逐漸動搖信心，本年峰會保加利亞、羅馬尼亞、斯洛維尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛等六個國家僅派部長級官員與會。

2008年全球金融與隨後的歐債危機爆發，雖說對義大利、西班牙、葡萄牙、希臘與愛爾蘭影響最大，但中東歐國家也受到相當波及，因此對成立17＋1抱著極大期待，認為是另一個可靠的選項。中國則承諾透過貿易、投資與基礎建設促進該地區經濟發展，因而開啟雙方的蜜月期。可惜短短九年間，由於有些國家認為缺乏具體經濟效益，對17＋1機制感到失望，導致雙方分歧加劇。

如愛沙尼亞外長在接受媒體訪問時表示中國對西方及全球價值是一個威脅，認為歐盟27＋1比較符合其利益；捷克總統批評中國未能做到對捷克的投資承諾；2020年9月波蘭數位事務部研擬修法，排除危及網路安全的供應商，雖未點名，實指華為；拉脫維亞情報局在2020年國家安全年度報告中提到中國對北約與歐盟網路的威脅；2021年2月立陶宛國會外交委員會通過退出17＋1決議，外長也指出該機制幾乎沒給立國帶來好處；另外愛沙尼亞與捷克則思考是否退出該機制；波蘭總統則在峰會上表示，中東歐國家與北京的貿易，存在互惠互利不足的情況。

17＋1之所以遭到挫折，可歸納為若干原因：

貿易與投資不符期待：由於中國未能完全落實對貿易與投資的承諾，因此加深若干國家的挫折感。就貿易而言，雖說與九年前相比，中國與中東歐國家貿易額增長近85%，其中大陸進口增幅高於出口增幅22%，中國與17國的貿易總額在2020年突破1,000億美元，但比原來設定的2015年晚了五年，若干國家不僅沒有獲得經貿紅利，反而導致貿易逆差增加。中國的投資也十分有限，2000-2019年中國對芬蘭或瑞典的投資超過對17國的投資，對德國的投資則是對波蘭的20倍。另外投資也未雨露均沾，2012-2019年中國對16國（不計入希臘）總投資為154億美元，其中非歐盟五國就占了70%。中國對16國的投資也僅占其對歐盟投資的3%而已。

基礎建設未能到位：過去中國在年度峰會上都會承諾一些建設計畫包括橋樑、公路、鐵道以及港口整建，雖說希臘港口、塞爾維亞鋼廠、克羅埃西亞跨海大橋等重大建設已陸續完成，但若干投資及建設計畫尚在研議、延期或取消。如中國與羅馬尼亞於2013年簽訂三項電廠計畫，迄未完成一項；另外由匈牙利布達佩斯到塞爾維亞貝爾格萊德的高速鐵路是一項旗艦計畫，2013年提議並於2015年完成細部規劃，但迄今尚未動工。

美中戰略競爭影響：川普政府對中國的極限施壓也擴及中東歐地區，成功與捷克、波蘭、羅馬尼亞、保加利亞、希臘、愛沙尼亞和拉脫維亞等簽署5G安全協議 ，將華為排除在5G網路建設之外。拜登上台後雖然調整川普的抗中戰術，但戰略競爭並未改變。新政府重新加強跨大西洋關係，提出建立「民主聯盟」制衡中國，也間接影響到17國與中國的關係，特別是安全極度仰賴美國與北約的波海三國與波蘭。

針對17＋1面臨的挑戰及若干國家的疑慮，習近平特別在會上提出幾項重大提議，包括：

面對疫情挑戰，中方願意與中東歐國家展開疫苗合作，並積極考慮提供疫苗給有需求的國家；共建一帶一路，特別是加速推動塞匈鐵路等大項目建設；承諾今後五年將由中東歐進口累計價值1,700億美元以上的商品、實現由中東歐國家進口的農產品金額加倍，以及農業貿易額增長50%；堅持綠色共識，推動巴黎協定；推動成立中國與中東歐創新合作研究中心。

上述規劃，以1,700億美元的商品進口及擴大農產品貿易對中東歐國家最為實惠，有助該地區的經濟復甦及發展，中國能否落實該承諾，將影響17＋1的存續。在疫苗合作方面，無論是疫苗外交或為了全球公共利益都是中國當前的極大優勢，在全球疫苗供應鏈失衡及歐盟疫苗採購失當的情況下，中東歐國家均面臨嚴重不足之危機。匈牙利成為歐盟成員國中第一個率先批准使用中國疫苗的國家，捷克也向中國提出需求，而塞爾維亞、黑山則已開始施打，在可見未來，將有更多的17＋1國家透過該機制獲得中國疫苗。另外塞匈鐵路旗艦計畫延宕多年，近期內如能開始執行，將強化這兩個曾為鐵桿兄弟的關係。至於成立創新合作研究中心，能否順利成立及其成效仍有待觀察。

中國經濟在全球疫情肆虐中逆勢復甦，但主要資金仍將注入內需，因此短期內勢將影響到中東歐一帶一路計畫的執行。17＋1成員國在經濟發展上舉步維艱，對中方的投資有高度的期待，這是中國重新注入新動能的機會。

歐盟是中國反制美國戰略競爭最重要的合作夥伴，而中東歐國家則處於中國發展對歐盟關係的戰略位置，因此17＋1的成敗攸關中國國際地位。另外該機制是由中國主動倡議，一旦失敗也將嚴重損害中國的國際聲望。歐方參與國基本上是站在自身角度來評估17＋1的效益，而中方則是以整體區域利益與影響來衡量，雙方角度不同，期待自然有所落差。中國當務之急是檢討17＋1所處的困境，除履行承諾外，也需因應拜登政府新的全球戰略，針對參與國的個別需求，調整策略及優先順序。◆