氣候變化奪命vs.發展經濟掙錢

《聯合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會於當地時間10月31日在英國蘇格蘭格拉斯哥召開，11月13日，延時一天的大會終於落下帷幕。隨著大會主席阿洛克．夏爾馬（Alok Sharma）敲響木槌，來自全球197個國家的締約方代表正式達成一項旨在加強氣候行動的重要協議，稱為《格拉斯哥氣候協議》。作為《巴黎協定》進入實施階段後召開的首次締約方大會，能否全面有效實施《巴黎協定》、發達國家能否履行承諾，能否促進公平、公正、包容的氣候行動等將成為本屆大會聚焦的議題。英國首相鮑里斯．約翰遜（Boris Johnson）會前警告說，如果格拉斯哥大會失敗，將「全盤皆輸」。聯合國秘書長安東尼奧．古特雷斯（Antonio Guterres）稱《格拉斯哥氣候協議》「是一個重要的步驟」，但「也是一種妥協」，「反映了當今世界的利益、矛盾和政治意願狀況」 。從不同角度和立場審視大會的成果，可說「半杯滿」，也可說「半杯空」。

無論各國以溫室氣體減排為主的減緩行動，還是幫助脆弱國家加強適應能力的建設，亦或是為發展中國家提供氣候資金政策用於減緩和適應，都取得了或多或少的進展，但都存在實際行動和目標之間的巨大落差。

《巴黎協定》設定了最終目標，將變暖限制在攝氏2度以下（理想情況下為攝氏1.5度）。格拉斯哥氣候大會主辦方英國和聯合國等機構都希望各締約方能夠參照溫升攝氏1.5度這個尺度提出自己的2030年和2050年目標。過去兩年多時間提出2050年實現淨零碳排放（或碳中和）目標的國家越來越多，2019年只有70多個，2020年累計超過110個，到2021年累計已超過130個，這是個令人鼓舞的發展趨勢。但很多國家缺乏落實2050年目標應對的2030年目標和近期行動計劃，或者行動計劃和目標之間不匹配，使得這些目標有淪為口號的風險。《聯合國氣候變化框架公約》秘書處2021年已對各締約方提交的《巴黎協定》國家自主貢獻進行了兩次匯總統計分析，發現匯總結果和期望目標之間的差距很大。

2021年10月18日，立場相近發展中國家發表部長級聲明，指出發達國家在減排和資金問題上均不守信用的歷史削弱了多邊體制，要求所有國家確立2050年淨零排放目標不僅不公平，還將加劇發達國家和發展中國家的不平等，發達國家在工業化進程中不僅耗盡了他們國內碳排放空間，還擠佔了發展中國家的份額，他們現在提出的減排承諾沒有反映出他們的歷史排放量和人均排放量，同時還給自己確立了遙遠的淨零排放目標，這無異於進一步加劇碳不公平和碳不平等。立場相近發展中國家要求發達國家兌現《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中的義務，向發展中國家提供氣候資金、轉讓技術。

發達國家經濟實力強，排放處於下降通道，但進一步深度減排，邊際成本越來越高，民主程序下減排也不能肆意進行；發展中國家經濟承受力弱，缺資金少技術，即便有的政府社會控制力強，過激減排也難免會引起社會動盪。因此，無論不同國家之間還是國家集團之間，不管是互相要求還是互相指責，2030年減排目標都不可能實現。至於本世紀中葉的淨零排放、碳中和目標會受多大影響，裡面不確定因素很多。如果全球經濟發展、減排技術、政策約束力度、企業和公眾參與及國際合作制度安排出現重大有利變化，可以推動減排加速，或不排除還有一點機會，讓溫升1.5攝氏度可及。

為有效開展氣候變化減緩工作，得有大量資金支持。《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》和《巴黎協定》都要求發達國家向發展中國家，尤其是最不發達國家提供資金支持，幫助他們減排和適應氣候變化。2009年哥本哈根第15屆締約方大會，由於沒有達成有約束力的減排行動而被人們詬病，但大會協議首次提出了量化的資金目標，「發達國家集體承諾向發展中國家提供新的額外資金，包括林業和通過國際機構進行的投資，在2010-2012年期間提供300億美元，均衡地用於適應和減緩。用於適應方面的資金將優先支持最脆弱的發展中國家，如最不發達國家、小島嶼發展中國家以及非洲國家。在開展有實質性的減排行動並且實施過程保持透明的情況下，發達國家承諾到2020年聯合提供1,000億美元氣候資金，解決發展中國家的資金需要」。2010年墨西哥坎昆第16屆締約方大會重申了發達國家1,000億美元的資金承諾目標，並決定建立綠色氣候基金，成立了《聯合國氣候變化框架公約》資金問題常設委員會。2015年的《巴黎協定》不但重申了1,000億美元資金的目標，還將此延長至2025年。

經合組織的發達國家向發展中國家提供資金支持情況和承諾目標存在差距。2021年10月25日，格拉斯哥氣候大會東道國英國公佈了一個氣候資金提供計劃，希望能為第26屆締約方大會談判提供更多可預期性。該計劃主要是基於經合組織提供的信息情況所做的分析，由德國環境部國務秘書和加拿大環境與氣候變化部長牽頭組織完成。根據該計劃，2020年提供1,000億美元氣候資金的目標已經不可能實現，2021年和2022年可能也有差距，有信心在2023年達到1,000億美元目標，之後到2025年能夠超過該金額，這樣2021-2025年合計5,000億美元的氣候資金可能到位，而2020年依然無望。這個計劃在發達國家眼中算是在進步，在發展中國家眼中則是沒有兌現。

同樣重要的是，第26屆締約方大會需要就2025年後的氣候資金出資安排進行討論，如果本次會議達不成共識，那就只能寄望於後續會議。發達國家在多出少出問題上相互博弈，對資金使用的投向也有各自的考慮，對減緩或適應項目的透明度也有要求。雖然發展中國家一直呼籲要把適應放到與減緩同樣重要的位置，但發達國家的氣候資金支持一直以來主要投向減緩方面。發達國家提供的公共氣候資金支持多數是貸款或投資，少數才是贈款和援助，私人部門氣候資金更不是免費午餐。

2021年4月7-8日，印度、中國、南非和巴西「基礎四國」氣候變化部長會上，各方強調資金是加強力度和氣候行動的關鍵條件，第26屆締約方大會必須就發展中國家獲得資金支持取得突破，尤其在發展中國家面臨多重發展挑戰並受到新冠肺炎疫情沈重打擊的階段。發達國家應向發展中國家提供新的、額外的、持續的、可預測的、充足的和及時的資金支持，以及技術開發與轉讓和能力建設支持，這些支持應以公共資金為主，並附帶更少條件和更合理的聯合融資要求，應開放市場，開展務實技術合作，這是建立互信和全面有效實施《巴黎協定》的基礎。這種支持不應加重當前許多發展中國家所面臨的債務危機。

氣候適應就是要提高適應氣候變化引發的風險事件的能力，降低氣候變化對人們的生活、生計乃至生命造成的威脅和影響。發達國家適應氣候變化的能力尚有不足，發展中國家的差距更大，最不發達國家更是困難，有時最不發達國家受到氣候變化災害衝擊的信息甚至都不會引起國際社會的廣泛關注。最不發達國家溫室氣體排放最少，對產生氣候變化的責任最小，但承擔氣候變化風險最高，適應氣候變化能力最弱，國際社會有義務提供幫助和支持。

雖然1992年的《聯合國氣候變化框架公約》多次提到了適應的概念，但並未給出明確界定，也並未引起重視。2001年在摩洛哥馬拉喀什舉行的第七屆締約方大會，決定將脆弱性和適應納入發展中國家能力建設框架，同時設立相關基金，對最不發達國家予以特別支持。2007年在印尼巴峇島舉行的第13屆締約方大會首次提出適應與減緩並重，2010年墨西哥坎昆第16屆締約方大會通過了《坎昆適應框架》，以此來實現增強適應行動的目標，還成立了專門的適應委員會支持、協調相關工作。《巴黎協定》首次確立了「提高適應能力、加強韌性和減少對氣候變化的脆弱性」的全球適應目標，要求締約方通過編制國家適應方案、脆弱性評估、監測與評價等方式開展適應方面的規劃和行動，確立了適應信息通報機制以及適應進展的全球盤點機制，標誌著對適應的重視程度在逐步深入。英國提出的第26屆締約方大會具體適應目標包括改進災害預警系統、提高防洪能力、增加基礎設施和農業的氣候變化適應能力、保護和恢復自然棲息地、抵禦冰凍雨雪等各種災害、完善適應信息通報制度等方面。

和全球減緩目標可以簡單統一到排放量這個單一維度不同，全球適應目標多元複雜，存在簡化與量化的困難，原因是適應是對具體氣候災害風險和影響的應對，具有地域特徵，並可能隨著時間的變化而變化。因此對適應差距的估計遠比對排放差距的估計困難得多。在經合組織2021年9月28日召開的一個評估國家適應政策實施進展的會議上，英國氣候變化委員會研究人士指出，英國自己的適應政策執行也是滯後的，大致原因包括：適應涉及的範圍太廣、問題複雜交織、目標不夠清晰、投入資源不足和證據資料缺乏等。

中國2013年發佈了《國家適應氣候變化戰略》，明確到2020年國家適應氣候變化的原則、目標、重點以及重點領域的相關措施。在生態環境部2020年10月舉行的例行新聞發佈會上，應對氣候變化司司長李高表示，中國正在開展適應狀況評估，組織編制《國家適應氣候變化戰略2035》，明確中國到2035年適應氣候變化的目標任務，並且把適應氣候變化與可持續發展、生態環境保護，基礎設施建設、消除貧困等工作有機融合，構建適應氣候變化新模式。他還表示，「適應氣候變化非常複雜，客觀來講我們的研究還有很大的差距」。中國代表在出席2021年9月30日至10月2日第26屆締約方大會部長級預備會時指出，當前實現《巴黎協定》目標不僅在減緩上存在差距，適應和支持方面的差距更大。

另外，雖然2013年在波蘭華沙召開的第19屆締約方大會建立了關於氣候變化損失與損害的華沙國際機制，成立了華沙國際機制執行委員會，旨在通過技術、資金和能力建設等多種手段幫助脆弱發展中國家應對氣候變化影響造成的損失和損害，但實際進展不大。2019年在西班牙馬德里召開的第25屆締約方大會建立了聖地牙哥網絡，目的是進一步落實華沙國際機制中關於向脆弱發展中國家提供技術援助的問題，但進展同樣不多。第26屆締約方大會上脆弱發展中國家要求將氣候變化給他們造成的損失與損害作為一個重要議題進行討論，但被美國和歐盟否決。

氣候談判總是艱難的，因為在氣候的背後談的總是「利益」。這一次的格拉斯哥峰會也是如此。控溫減排和環境保護已經在眉睫，但每一屆聯合國氣候大會卻還是國與國之間經濟發展和環境保護的博弈戰場。

由於當前發達國家和發展中國家在全球產業鏈上的分工不同，控溫減排目標對他們各自的影響差異極大，因而，每個國家都在氣候峰會的談判桌上尋求屬於自己的「利益」籌碼。 上游資源國：傳統能源的淘汰意味其在全球能源戰略地位的喪失。所以沙特阿拉伯、澳洲、土耳其、俄羅斯等國家減排的目標強度和意願最低。

以發展中國家為主的生產國：他們以生產作為經濟增長動力，碳排放量大，減排的壓力較大。能源轉型的主要問題是成本上升和技術突破，因此需求資金和技術支持。如印度強調碳排放空間的公平分配和富裕國家應對氣候措施「出錢」；中國敦促發達國家確保2020年前每年提供1,000億美元資金支持的承諾不至流於形式；非盟則倡議發達國家2030年前向非洲提供30GW（百萬千瓦時）可再生能源。

以發達國家為主的消費國：消費主導和產能外移使得能源轉型對消費國的經濟衝擊最小。因此他們更強調建立「宏偉的減排目標」，卻對「出錢」的回應相當有限。其中美國一度僅承諾資助一些最貧窮的國家；歐盟認為應建立長期目標，以五年為週期進行盤點。

鑑於應對氣候變化的長期性和艱巨性，實現減緩和適應氣候變化的任務確實任重而道遠。我們需要堅持不懈地通過各種手段和方法減緩全球氣溫的幅度和上升速度。我們最終必須將氣候變化控制在人們可以承受的範圍內。◆