體檢國發會—從經濟觀點談廢省

一、前 言

國發會落幕後，王曉波教授催促我撰寫一篇體檢國發會的評論文章。說真格的，國發會只是一個體制外的臨時性會議，其目的無非是為李登輝個人擴權，以及國民、民進兩黨之間的政治分贓而已，權謀動機遠大於國家建設與社會福利目標，而所謂經濟發展議題只是在為醜陋的政治鬥爭擦脂抹粉罷了，根本不值一評。

不過在經濟發展分組中，民進黨代表陳文茜提出「廢省」一案，竟取得與會者共識，最後在宋楚瑜強力反彈後，「廢省」雖改稱「凍省」，但仍引發宋楚瑜怒辭台灣省省長及國民黨中常委的大風暴。「廢省」一事，對國內政經環境衝擊極大，並可能牽動兩岸關係再起風雲，故本文將以「廢省效應」為主題，但討論的角度仍以經濟面為局限。

二、廢省的時機不對，徒增混亂

要探討國內經濟景氣變化，可從三個方面切入：一是國際整體的景氣狀況，二是非經濟因素，三是兩岸關係。去年全年的經濟成長率僅5.7%，比年初政府預期的6.9%，足足向下調整了一個多百分點。最令民眾憂慮的失業率高達3.05%，創下近十年來最高紀錄，而且如果將「想工作而未找工作」的潛在失業人口計入，則失業率可能高達10%，也就是有一百萬人正處於失業或待業的狀態。在一個社會福利極不健全，連最起碼失業保險制度都付諸闕如的環境裡，這是極為嚴重的警訊，因為高失業率背後所牽扯出來的將是更致命的社會與政治危機。政府聲稱去年國內貿易出超額創新高，貿易成績單亮麗可喜，但深究其內涵，出口只有微幅成長，進口卻明顯衰退，尤其是農工原料進口大幅萎縮，這表示國內企業投資意願低落與產業外移之影響已經明朗化。

這樣一個糟糕透頂的經濟景況，能不能歸罪於世界經濟呢？答案當然不能。因為世界經濟景氣並不差，尤其台灣的幾個重要貿易夥伴，如美國、德國、日本、香港等，去年都交出不錯的經濟成績單，所以過去一年國內景氣不佳的關鍵並非在國際，而在於國內，也就是非經濟因素干擾和兩岸關係陷入僵局才是最主要的原因。

在非經濟因素干擾中，最嚴重的便是黑金政治、治安惡化與政策不確定。自從李登輝連任第九任總統後，表面上雖努力於掃白、掃黑，出現一些新氣象，但是治安惡化，公權力不張卻仍使企業對投資行動躊躇不前，這時候政府最應該做的是，對症下藥推動行政革新，排除投資障礙，創造出一個能令企業家安心滿意的經營環境，而不是去搞政治鬥爭，做大幅度的制度變革。不料，李登輝不為此圖，反而進行「廢省」的大動作，以致在國內政壇掀起滔天巨浪，也為投資環境投下不可測的強力炸彈，這種做法與正統經濟理論完全背道而馳，也不得不令人懷疑當局對改善投資環境的誠意。

再者，選擇在景氣低迷，失業率攀高的時刻，搞出「廢省」大動作，也是時機不對，徒增混亂。試想省府數十萬員工即使能獲得優惠資遣，他們如何能找到轉業的機會；一旦轉業遭挫，形成更多失業者，不是造成更大的社會不安嗎？而且失業狀況惡化，有效需求正進一步緊縮，對尚待振衰起蔽的內需市場更加不利。內需市場不能興旺起來，我們如何期望國內景氣能夠復甦？何況，政府目前的財政已極度困窘，影響了財政與貨幣政策的運用，一旦為照顧省府遣散裁撤的大量員工，勢必再使財政支出大量擴增，這不是使已赤字纍纍的財政更雪上加霜嗎？到時候如果以發行公債方式來解決，將禍延後代子孫；若以增加貨幣發行挹注，也可能引爆通貨膨脹，使民眾實質購買力受損，甚至形成更嚴重的「停滯性通貨膨脹危機」。

其實企業並不怕「壞」的政策，卻很畏懼「善變」的政策。這種理論，新古典經濟學大師盧卡斯（R. Lucas）早已再三強調。李登輝若真有意重振國內經濟競爭力，就應該培塑出穩定的政經環境，才能使企業安心地去落實投資行動，否則像兩年前才耗費大量社會成本去選舉省長，兩年後又率爾廢省，朝令夕改，變幻莫測，企業怎麼有勇氣和信心去「投資台灣」呢?

三、廢省的決策粗糙，溝通不足

任何制度變革都會涉及利益重分配，所以必然引發既得利益者與覬覦利益者之角力和鬥爭。制度經濟學大師高斯（R. Coase）曾對制度變革做出警語。他說，除了優勝性以外，更要重視交易成本（Transaction cost）。所謂交易成本應包含以新制取代舊制的調整成本，新制推行的執行成本，評估新制推行的資訊與監督成本，以及將新制標準化的成本等。如果交易成本確實太高，即使新制再怎麼具優勝性，也不宜貿然推動，以免造成更大的社會混亂，並模糊了新制的良善本意。

「廢省」絕對是國內近50年來最大的制度變革。就學理而論，取消「省」的層級，符合「組織扁平化、提升行政效率」的原則，故具有增進國家競爭力的優勝性。然而，「省」畢竟是行之已久的制度，一般民眾早習慣省府存在的正當性，因此制度調整的交易成本便大得難以估計了，我之所以不贊成中央貿然廢省，交易成本的考慮是主要原因。

退一步想，如果李登輝真的想廢省，也必須要妥善規劃，多方溝通疏導，化解反對者心中的疑慮，然後再逐步將省府功能調整、緊縮、凍結，絕對不能率爾躁進，致造成各方反彈聲浪蜂起，甚至釀成政治風暴。在制度變革過程中，為降低交易成本，溝通是最關鍵的步驟，其實宋楚瑜之所以會怒辭省長，與在整個廢省過程中，未被尊重，溝通管道閉塞有關。北宋末年，王安石變法，立意頗佳，但卻因個人狂妄自大，不肯與反對者溝通。魯莽躁進之後果，造成一堆小人利用變法，掠奪社會資源，擴張私人利益，反使國家因變法而民窮財盡。史學家常說「北宋之亡，非亡於金，而是亡於變法和黨爭。」就是這個道理。

李登輝的領導風格，我素喜稱之「專制中的慈悲」，即以父權來經營組織內的從屬關係。對忠心輸誠者縱容包庇，恩寵有加，但對桀驁不馴者則設法剷除，免留後患。宋楚瑜自九年前擁立李登輝登位後，即以父禮事之，甚至不惜為李登輝得罪諸非主流大老，飽受新黨及非主流人士辱罵。這個過程中，他一再向李登輝宣誓效忠，看起來李宋情誼確實堅如金石。不過，在宋楚瑜出任省長後，努力經營地方，深得民心，但也因此疏於承歡李登輝，而李登輝也漸漸不將他視為自己人，這大概是李登輝想廢省，卻不與宋楚瑜溝通的真正原因。平心而論，「專制中的慈悲」式的領導風格，是制度變革之大忌，王安石、張居正、康有為均失敗於此，李登輝又豈能獨免於外。

四、 廢省動作別具用心，啟人疑竇

李登輝主導的國發會之決議，除了廢省外，鄉鎮市長也擬由民選改為官派，這一來勢必動搖國民黨的地方樁腳，在以「選舉定成敗」的民主社會裡，李登輝顯然已陷國民黨於極不利的情況。據估計，明年縣市長選舉，國民黨在21個縣市中，最多僅能保住十席，顯示台灣在明年縣市長選舉後可能就要「變天」了。民進黨既可掌握過半數或至少與國民黨相匹敵的縣市數，以「鄉村包圍城市」的策略就可成功，其入主中央，執政的日子想必不遠了。

李登輝為什麼要毀掉國民黨穩如磐石的江山，並將之拱手讓給民進黨呢?輿論界對此存在各種不同的揣測。比較流傳的有三種：第一是李登輝在耍弄「將欲取之，必先予之」的權謀，先給民進黨一些糖果，弄得民進黨迷迷糊糊之際，再將其資源全數接收，以李登輝情結消滅民進黨。第二是李登輝自始至終將國民黨視為掠奪台灣人資源的外來政權，必得除之而後快，故利用國發會藉民進黨之手來終結國民黨，然後再重組新政黨。第三是李登輝發現國民黨內部存在無可救藥的問題，很難進行內造改革，只有置之死地而後生，利用民進黨來製造國民黨的外部競爭壓力，才能使國民黨脫胎換骨，浴火鳳凰重生。上述三種可能都有一些道理，我不能確定李登輝葫蘆裡賣的是什麼藥，但我可以確定的是，李登輝高估了自己的能力，也低估了民進黨精英的判斷力和國內民眾的智慧。

廢省究竟是不是「廢宋」？其實也是一個不難分析的問題，宋楚瑜自兩年前以470萬票榮登省長寶座時，大家便看好他是第十任總統的熱門人選。果然他在省長任內，勵精圖治，勤政愛民。順此形勢發展下去，到民國87年必可連任省長成功，而且票數極可能突破五百萬票。挾此龐大民意基礎，即使李登輝不提名宋楚瑜，而支持連戰參選總統，宋楚瑜也可自力在民國89年的總統選舉中，壓倒連戰奪魁。以李登輝熾烈的權力慾，選擇連戰，尚能以太上皇之姿垂簾聽政，繼續操控台灣政局，但若然讓宋楚瑜登上總統寶座，難免宋不會在民意壓力下清算李登輝，屆時李登輝的權力王國將如同蔣家一樣，轉瞬間土崩瓦解，甚至走上韓國大總統全斗煥和盧泰愚的老路。李登輝是聰明人，對這種後續情勢的演變不可能不清楚，因此他必須割掉宋楚瑜這顆毒瘤，廢省確是最好的一步棋。當宋楚瑜過於衝動地遞上辭呈時，便已注定了雙方的攤牌時刻，只不過勝券依然掌握在李登輝手裡。

最後談到廢省決議對兩岸關係的衝擊，不要說是北京，連國內稍有識見的學者都看得出來，李登輝已與民進黨並舞「台獨」旗幟。而接納民進黨廢省主張，更使其個人擴權陽謀得逞，在所謂「混合改良制」憲政改革後，李登輝之權勢已超越蔣經國，直逼當年的強人蔣介石。不過，李登輝的「擴權」與「台獨」，卻完全漠視北京的可能反應與台灣民眾的福祉，顯得愚不可及，而且萬分危險。

目前台灣對香港、大陸的出口已佔總出口額的23.2%，如果扣掉這部分出口，就要發生一百多億美元的貿易赤字，因此維持國際收支順差與匯率穩定的關鍵因素在於兩岸經貿。依據經濟計量模型的估計，如果兩岸經貿中斷，台灣的GNP會下降五至七個百分點，這對目前已經極度低迷的台灣經濟而言，將是極為沉重的打擊。基此，如果北京認定台灣是藉廢省在搞台獨動作，就可能挑起經貿凍結等報復舉動，甚至又是一陣文攻武嚇，對台灣經濟的衝擊可想而知。這種預測常被國內主流學者批評為「過度悲觀」，甚至被抨擊為「挾共恐嚇」，但做為一個經濟學家，最重要的是認清現勢實情，模擬未來可能變化，並做出妥適的策略建言。如果一味遮掩，以邀寵上意，與「國王新衣」裡的裁縫師又有何異!

五、 結 論：

就純理論面來思考，台灣蕞爾小島，「省」這一層級確無存在必要。但事實上省已存在五十多年，制度轉換的交易成本極高，所引起的社會調適成本亦不容輕視，因此必須謹慎處理不能躁進。李登輝在台灣經濟最低迷的時刻，大搞「廢省」，不僅時機不對，徒生混亂，增加企業的不確定感。而且在此一重大決策之過程，既未與省民充分溝通，連身為當事人的宋楚瑜也未被照會，難怪宋楚瑜在知道廢省已成為共識決議後，大為震怒，認為廢省只不過是針對廢宋而來，李登輝決策能力之拙劣不言可喻。其實，依李登輝過去的行事軌跡來觀察，也很難不讓人懷疑他是別具用心。目前社會上「廢宋」、「終結國民黨」、「台獨」之傳聞不斷，使社會平添了許多不安，如果再引發兩岸關係緊張，台灣經濟復甦更加無望。一個國家領導人竟將全民福祉，拿去做其構築權力工程的賭注，我們除了徒呼無奈，實難再有積極的作為! ◆